Parcours semé d’embûches

Le chemin qui a mené à l’entrée en vigueur du nouveau traité européen fut marqué de blocages, de coups de théâtre, et de marchandages – pour ne pas dire chantages – divers. Destiné d’emblée à résoudre les questions institutionnelles les plus délicates, notamment celles qui sont restées en suspens après la signature du traité d’Amsterdam (en 1997), le traité de Nice – conclu sous présidence française en décembre 2000 – fut présenté comme la condition indispensable de l’ouverture des portes de l’Union. Cette conception largement répandue avait pour conséquence que – malgré le refus préalable de tout « traité au rabais » de la part de la présidence française – l’approche qui a prévalu était de considérer que « mieux vaut un mauvais traité que pas de traité du tout ». Peu importe que le postulat ait été démenti plus tard par le président de la Commission lui-même, soucieux de préserver les chances de l’élargissement en cas d’un éventuel non-ratification du traité : le mal était fait.

Sous cette énorme pression, les quinze chefs d’Etat et de gouvernement ont accouché in extremis – à 04h15, pour être précis, du matin du cinquième jour d’un sommet initialement prévu pour deux jours – d’un texte dont non seulement la traduction en langues nationales a ravivé certaines controverses par la suite, mais lequel présentait tous les caractéristiques d’un compromis politique des plus trompeurs. Celui qui reporte à plus tard, complique à l’extrême et camoufle judicieusement les vrais problèmes, tout en donnant l’apparence d’une solution. Toujours est-il que le processus de ratification a été lancé (la France a approuvé le traité à l’été 2001, avec 407 voix pour, 27 contre et 113 abstentions à l’Assemblée nationale), et il a été mené à bien littéralement coûte que coûte, en arrachant un « oui » aux électeurs irlandais lesquels, paraît-il, auraient « mal compris la question » qui leur avait été posée au premier référendum.

Résultats ambigus

Outre les interrogations liées au caractère démocratique de cette double procédure électorale irlandaise, c’est le contenu même du compromis final, tel qu’il a été entériné dans le traité de Nice, qui pose (et continuera de poser) un bon nombre de problèmes. Sans entrer dans les détails techniques, on se cantonnera à une simple énumération des « solutions » trouvées aux fameux « reliquats » d’Amsterdam, censées garantir le bon fonctionnement des institutions européennes post-élargissement : retrouver la collégialité initiale et l’efficacité de la Commission grâce à un plafonnement de ses effectifs (un Commissaire par pays jusqu’au moment où l’UE comptera 27 Etats membres et la question – très sensible – d’un système de rotation se posera) ; simplifier la procédure de décision au Conseil (en effet, elle est devenue encore plus complexe qu’elle ne l’avait été, avec la prise en compte simultanée d’une nouvelle pondération des voix, d’une majorité des Etats et d’un critère démographique ; les discussions de marchands de tapis sur la repondération laissant par ailleurs d’aigres souvenirs non seulement entre la France et l’Allemagne, mais aussi parmi certains petits Etats) ; étendre le champ des décisions pouvant être prise par vote majoritaire (ce qui a été fait, sauf pour les dossiers qui avaient été préalablement identifiés comme prioritaires par la Commission); et assouplir le mécanisme autorisant les Etats membres plus ambitieux à avancer plus vite et plus loin dans l’intégration (en excluant toujours du champ d’application des coopérations renforcées le domaine par excellence d’une approche différenciée, à savoir la défense).

Un traité de transition

Malgré ces imperfections, il faut reconnaître que le traité de Nice représente bien le summum de ce qui peut se faire en termes de réajustements bureaucratico-administratifs. De nouvelles réformes ne sont envisageables qu’au cas où un véritable volontarisme politique s’affirmerait et permettrait de dépasser le stade du simple rafistolage institutionnel. Comme l’a remarqué le Commissaire Barnier, qui était le négociateur du traité de Nice pour la Commission européenne : « Le traité ne donne pas des solutions garantissant pleinement un fonctionnement efficace d’une Union élargie. La Convention sur l’avenir de l’Union devrait aider la prochaine Conférence intergouvernementale à trouver l’audace politique qui a parfois fait défaut à Nice ».