Le présent papier au sujet de la politique de sécurité et de défense de l’Union européenne (PESD) fait un bref tour d’horizon sur 1. Les développements de l’an 2005 ; 2. Opinion publique et contrôle démocratique ; 3. Industries et technologies d’armement ; 4. Gestion civile des crises ; 5. Coopération avec l’ONU.

Développements récents

Au vu des évolutions de l’an 2005, on est d’abord frappé par le contraste entre la paralysie générale de l’UE et le dynamisme d’un domaine considéré comme des plus délicats. En décembre 2005, des opérations civiles ou militaires sont en cours sous l’égide de la PESD dans deux pays aux Balkans (Bosnie-Herzégovine, Macédoine), deux en Afrique (République Démocratique du Congo, Soudan), en Irak, à la frontière moldavo-ukrainienne, aux territoires palestiniens et en Indonésie.[1] Dans le même temps, l’Agence européenne de Défense est en pleine activité, Le Collège européen de Sécurité et de Défense ouvre ses portes, la mise sur pied des groupements tactiques se déroule comme prévu et, au sein de l’Etat-major de l’UE la cellule civilo-militaire (dont l’idée même fut taxée d’hérésie il y a à peine deux ans) a atteint sa pleine puissance opérationnelle au 1^er septembre 2005.

Le bilan de la PESD ne révèle rien des questions quasi existentielles que l’Union devait affronter suite aux secousses secondaires de la crise irakienne, à la « digestion » de l’élargissement à Dix, aux tensions liées aux négociations du paquet financier 2007-2013 et à l’impasse de la ratification du nouveau traité dit constitutionnel. On a comme impression que la politique de défense est non seulement l’un des domaines les plus opérationnels de l’Union, mais aussi potentiellement le plus apte à surmonter – grâce à des initiatives ambitieuses – les blocages de l’état actuel de la construction européenne. Cela d’autant plus que la mise en pratique des dispositions « PESD » du nouveau traité, et le maintien du rythme d’activité sont, pour la plupart, dépendants de la seule volonté politique, et donc rien ne les empêche dans les cadres juridiques actuels. Cependant, il est tout aussi évident que même la ratification du traité « constitutionnel » n’aurait aucunement résolu les problèmes qui risquent de freiner, à moyen et long terme, la politique de défense de l’Union.

Cette fois-ci, on ne se réfère pas aux principaux facteurs de division, à savoir les approches divergentes des Etats membres au sujet de la souveraineté européenne – qu’il s’agisse du concept d’indépendance ou de la puissance militaire. On se contente d’évoquer deux obstacles concrets, ayant trait aux querelles de compétence et de financement. Aujourd’hui, les dépenses associées aux opérations militaires de l’UE sont gérées par le mécanisme appelé ATHENA, et essentiellement couvertes par les contributions des Etats membres (à l’exception des coûts communs), tandis que les frais administratifs et les coûts des opérations civiles et incombent au budget PESC. Mais ce dernier ne s’élève même pas à 1% des dépenses de l’Union pour ses activités extérieures, et ne comprend de surcroît qu’une part infime assignée aux missions civiles de la PESD. Par conséquent, pour la mise en œuvre de ses ambitions en matière de sécurité, l’Union est largement tributaire des ressources communautaires.

Or, dans le cadre des querelles de compétence entre la Commission et le Conseil (avec la participation moins décisive mais résolument enthousiaste du Parlement) les Etats membres s’efforcent justement de limiter l’extension des sphères de compétence du collège bruxellois. Les responsabilités respectives font l’objet de débats houleux – portés devant la Cour de Justice de l’UE en février 2005 – entre les institutions. En particulier au sujet des « zones grises », telles que la prévention des conflits, la réforme des secteurs de sécurité, la tryptique désarmement-démobilisation-réintégration ou les programmes d’action contre l’accumulation d’armes légères et de petit calibre.

Opinion publique et contrôle démocratique

Le légitimité interne de la politique européenne de sécurité et de défense peut essentiellement s’appuyer sur deux volets : la prestation (output) et la participation au processus de prise de décision (input). Autrement dit, pour en juger, il faut d’une part savoir dans quelle mesure la PESD peut-elle satisfaire aux attentes des citoyens européens et, de l’autre, quel est le rôle des parlements démocratiquement élus dans la naissance et dans le contrôle de la mise en œuvre des décisions relatives à ce domaine.

Au sujet des attentes de l’opinion publique, vu la technicité des dossiers et les discours politiques variant d’un Etat membre à l’autre, il convient de se concentrer sur quelques fils directeurs constants et évidents dans tous les sondages. Primo, l’écrasante majorité des citoyens européens se déclarent en faveur de l’idée d’une politique commune de sécurité et de défense. Ils souhaitent que les décisions la concernant soient prises au niveau de l’UE, et non pas au niveau national, encore moins dans les cadres de l’OTAN. Secundo, aux côtés du respect des droits de l’homme, les caractéristiques principales que les citoyens voudraient voir s’affirmer sont les positions communes lors des crises internationales et l’indépendance de la politique européenne par rapport aux Etats-Unis.

Les ambitions générales sont donc on ne peut plus claires, mais il serait abusif de les considérer comme un soutien concret pour la PESD. En effet, dans le cas de cette dernière on devrait plutôt parler de « consensus permissif ». Car si l’opinion publique est incontestablement en faveur de la défense européenne en tant que projet, le manque de connaissance fait que c’est en l’absence d’un contenu précis, d’une interprétation uniforme et de la prise en compte des conséquences que les citoyens se prononcent. Il reste donc à voir dans quelle mesure cet appui de principe s’étendrait-il à la PESD proprement dite (avec ses inévitables sacrifices humains et financiers). D’autant que cette politique ne peut pour le moment garantir ni la position commune, ni l’autonomie européennes.

En ce qui concerne le rôle joué par les assemblées représentatives dans la prise de décision, il convient d’évoquer le « déficit parlementaire » originel de la PESD. La mise en œuvre de la politique de défense de l’Union se passe largement en dehors du champ de vue des parlements nationaux, tandis qu’au niveau européen il n’y a pas d’assemblée pourvue de compétences réelles pour garder un œil sur le processus. D’un côté, l’européanisation des politiques de défense est en train de miner la capacité des parlements nationaux à exercer un contrôle efficace. Et non pas seulement en raison des divergences notables entre leurs pratiques et compétences, ce qui est en soi une entrave à la transparence. Mais surtout à cause du fait que les parlements des Etats membres ne constituent qu’un petit rouage dans un mécanisme complexe dont les phases-clés (comme la préparation des décisions, la définition et l’adoption des mesures cadres, ainsi que la mise en œuvre) ont lieu indépendamment d’eux.

En toute logique, ce déficit sur le plan du contrôle démocratique devrait être comblé par une assemblée représentative à caractère supranational. Ce n’est pas un hasard si dans le Parlement européen élu en 2004, la Commission des Affaires étrangères est épaulée par une sous-commission « sécurité et défense », nouvellement créée. Mais les aspirations du PE se heurtent inéluctablement à la nature intergouvernementale de la politique de défense, puisque les Etats membres continuent à être les dépositaires de toute compétence à implications militaires. Etant donné cet attachement « mixte » de la défense européenne, il existe, en plus des solutions nationale, communautaire ou juxtaposée, une autre option. Certains préconisent la mise en place d’une sorte de « chambre haute ». Une enceinte européenne composée des délégués des parlements nationaux, laquelle serait davantage en conformité avec la philosophie fondamentalement intergouvernementale qui régit le domaine de la sécurité et de la défense.

Industries et technologies d’armement

Depuis le traité de Rome, la dimension « armement » fait figure d’exception par rapport aux règles unificatrices de l’intégration économique. Comme il fut stipulé dans l’ancien article 223, actuellement article 296, repris mot à mot sous l’article III-436 du traité dit constitutionnel : « tout Etat membre peut prendre les dispositions qu’il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production ou au commerce d’armes, de munitions et de matériel de guerre ». Néanmoins, les coopérations entre pays européens dans le domaine de l’armement remontent déjà à plusieurs décennies, certains Etats ayant lancé des programmes communs dès les années 1960. Mais ceux-ci se déroulaient sur une base strictement intergouvernementale, à distance sûre de toute interférence éventuelle de la part des Communautés.

A partir des années 1990, le secteur est en pleine mutation – sous des contraintes à la fois industrielles et technologiques, budgétaires et politiques. Aux côtés des enceintes mises en place sous l’égide de l’Union de l’Europe occidentale (à savoir le WEAG ou Groupe Armement de l’Europe occidentale créé an 1992, et son prolongement appelé WEAO ou Organisation Armement de l’Europe occidentale), les initiatives des pays producteurs jouent un rôle de premier plan.  Notamment l’OCCAR – Organisation conjointe de coopération en matière d’armement – créée en 1996 et la lettre d’intention signée en 1998. Parallèlement, d’importants progrès au sein même de l’Union européenne commencent à se dessiner. Ils s’annoncent simultanément sur deux fronts : du côté de la Commission, en se basant sur le chevauchement entre technologies civiles et militaires ; et de celui du Conseil tâchant de promouvoir le volet capacitaire de la politique commune de sécurité et de défense.

Pour ce qui est du collège de Bruxelles, cela fait longtemps qu’il essaie – sur la base des programmes de recherche duale – d’ouvrir une brèche vers la chasse gardée intergouvernementale que constituent les recherches à implication militaire. L’opportunité fut offerte par l’interchangeabilité des termes « défense » et « sécurité », une ambiguïté fréquemment exploitée par les Etats membres eux-mêmes. La Commission consacre un paquet de 65 millions d’euros pour la phase introductive 2004-2006 (PASR ou Action préparatoire dans le domaine de la sécurité) du Programme européenne de recherche dans le domaine de la sécurité (ESRP). En réponse au premier appel d’offre publié au printemps 2004, 179 propositions sont venues des 18 pays de l’Union.

Toutefois, la Commission s’aventure sur un terrain miné, à la fois du point de vue juridique, politique et de celui de la transparence démocratique. Elle a été sévèrement critiquée pour avoir outrepassé les limites de ses compétences civiles, utilisé des fonds budgétaires affectés non pas à la recherche mais à l’industrie, et à cause de la prétendue influence des groupes de pression des industriels de l’armement. Il est vrai que les messages du rapport d’expert à la base des orientations du programme communautaire (Rapport du Groupe de Personnalités sur la Recherche dans le domaine de la sécurité) furent clairement motivés par le souci de préserver et renforcer la compétitivité de la base industrielle et technologique de défense (BITD) européenne.

Ceci est un objectif tout à fait légitime (et même vital), sauf que sous sa forme actuelle, les fondements et les clarifications stratégiques qui devraient le soutenir font cruellement défaut. De toute manière, le rapport préconise une injection de 1 milliard d’euros par an aux fins des « recherches de sécurité », en plus des programmes de recherche duale déjà en cours, et indépendamment de l’activité de l’Agence européenne de Défense. Cette dernière est une organisation intergouvernementale, créée dans le courant de l’été 2004, et placée sous le contrôle des Etats membres. Son mandat comprend l’amélioration des capacités militaires (par le biais du Processus Global de Développement des capacités, censé épauler la PESD) ; l’organisation de la coopération en matière d’armement, le renforcement de la base industrielle et technologique et le renforcement de l’efficacité de la recherche et développement. En 2005, l’Agence dispose d’une équipe de 77 personnes et d’un budget de 20 millions d’euros.

Gestion civile des crises

Au sein de la politique de défense de l’Union, le volet non militaire de la gestion des crises fait l’objet d’une attention particulière. Son développement se focalise traditionnellement sur quatre domaines : les capacités de police, le renforcement de l’état de droit, la consolidation de l’administration civile et la protection des populations civiles. Les opérations peuvent être mises en œuvre suivant deux modèles. En tant que mission autonome de l’UE, ou dans les cadres d’une opération conduite sous la direction d’une organisation internationale (ONU ou OSCE). En ce qui concerne les capacités nécessaires, en 2004 les Etats membres ont non seulement atteint, mais même dépassé les objectifs quantitatifs initialement fixés. La conférence d’engagement des capacités en novembre 2004 a enregistré un personnel de 5761 pour les opérations de police, 631 pour le volet état de droit, 565 dans l’administration civile et 4988 pour les missions de protection civile.

Dans le même temps, l’élargissement du champ d’activités et la mise en avant des objectifs qualitatifs furent anticipés dans le Plan d’action en juin 2004 et détaillés dans les Objectifs Civils 2008, approuvés par le Conseil européen de décembre. L’accent est placé sur la capacité de déploiement rapide et flexible, ainsi que sur la planification à partir des besoins opérationnels (suivant des « scénarios illustratifs »). Sur le plan des forces de police, l’attention se focalise sur les unités de police intégrées (IPU), et sur la Force de gendarmerie européenne, créée à l’initiative de cinq Etats membres (la France, l’Italie, l’Espagne, les Pays-bas et le Portugal) pour assurer la transition entre missions militaires et policières. Son centre de commandement basé à Vicenza (en Italie) doit organiser le déploiement de 800 gendarmes dans un délai maximum d’un mois. Sur proposition suédoise, l’Union s’intéresse maintenant à des plans pour mettre en place des Equipes de Réponse civile (CRT) dont les membres pré-sélectionnés et ayant suivi des formations communes seraient capables d’être déployés dans un délai très court, pour des missions à fonctions multiples. La place exacte du volet « protection civile » n’est toujours pas suffisamment clarifiée. Malgré le développement spectaculaire, sous l’égide de la Commission, du Mécanisme communautaire de protection civile, son articulation avec les structures de planification de la PESD reste à définir.

Parallèlement, la dimension « gestion civile des crises » de la PESD s’est étendue au-delà des quatre fonctions de base déjà mentionnés. A la conférence d’engagement de novembre 2004, les Etats membres avaient proposé 505 personnes pour renforcer la capacité d’observation (monitoring) de l’Union, et 391 experts en divers domaines pour étoffer les bureaux des Représentants spéciaux de l’UE. Les innovations s’inspirent des leçons tirées des opérations ; de la planification systématique à base de scénarios, sur le modèle militaire ; et de l’incorporation des expériences des Etats membres et d’organisations internationales telles l’ONU ou l’OSCE.

Coopération avec l’ONU

Malgré les liens de plus en plus étroits, les relations de la PESD avec l’Organisation des Nations Unies se caractérisent par l’ambivalence. Les documents officiels sur la défense européenne réitèrent sans relâche l’importance accordée à la Charte de l’ONU – depuis les conclusions du Conseil européen de Helsinki en 1999 jusqu’au le traité de Nice actuellement en vigueur, et en passant par la Stratégie de sécurité européenne adoptée en décembre 2003.

Néanmoins, l’Union ne s’est jamais explicitement engagée à lier ses propres opérations à un mandat onusien obligatoire. Ceci reflète d’une part les visions divergentes des Etats membres en ce qui concerne le rapport du droit international et des considérations humanitaires et pose, de l’autre, la question délicate de l’indépendance et de la crédibilité européennes. Il n’est pas surprenant dans ces conditions, que ni la Convention ni la Conférence intergouvernementale chargées des négociations du nouveau traité n’avaient consacré trop de temps au casse-tête de l’autorisation onusienne, préférant tout simplement reprendre la référence habituelle aux principes de la Charte. Par ailleurs, l’expérience tend à montrer que la question de l’approbation par l’ONU ne se pose pas forcément pour les missions « PESD », lorsqu’elles ont lieu en Europe, avec le consentement du pays d’accueil, et/ou dans les cadres d’opérations non coercitives.

Dès la mise en route de la PESD, l’Union européenne et l’ONU avaient accéléré la définition des liens entre les deux organisations, notamment pour ce qui est de la coopération dans le domaine de la gestion des crises. Leur relation est caractérisée par les pressions de l’Organisation qui souhaiterait obtenir un engagement toujours plus général et substantiel, alors que l’Union n’est prête à fournir un soutien qu’au cas par cas, sur la base de ses propres intérêts. Néanmoins, les progrès sont indiscutables tant au niveau de la coopération sur le terrain que lors de la mise en place des cadres conceptuels et institutionnels.

Le document de l’UE, adopté en juin 2004 sur la coopération avec l’ONU en matière de gestion militaire des crises, prévoit deux options. Dans le premier cas, l’Union pourrait servir de centre d’échange pour ses Etats membres participant, par le biais de contributions nationales, dans une mission onusienne. Les pays de l’UE peuvent donc ainsi partager leurs informations et, à la limite, coordonner leurs capacités de transport, de logistique ou de communication.  Dans le second scénario, l’Union conduirait elle-même, sur mandat et en appui de l’ONU, sa propre opération sous le contrôle politique et la direction stratégique de l’UE. Soit à titre autonome, soit par la méthode « modulaire » (en prenant la responsabilité d’une composante spécifique d’une mission onusienne). Dans toutes ces circonstances, c’est la capacité d’action rapide qui constituerait la véritable valeur ajoutée de la contribution européenne. En particulier pour assurer la continuité des opérations (bridge), comme c’était déjà le cas lors de la mission Artémis au Congo en été 2003.

En plus de ce modèle où les troupes de l’Union seraient déployées pendant une période transitoire jusqu’au lancement d’une nouvelle mission onusienne ou la réorganisation d’une opération déjà en cours, l’Organisation voudrait promouvoir une option plus ambitieuse, le « modèle des forces et moyens en attente » (stand-by). Celui-ci signifierait une obligation beaucoup plus contraignante, dans la mesure où l’Union prendrait l’engagement politique de maintenir en attente des forces de réaction rapide capables d’affronter une escalade éventuelle. Ce qui demande non seulement une « coordination plus complexe » avec l’ONU, mais aussi des changements fondamentaux dans la logique même des forces européennes, lesquelles ne constituent à présent qu’un agrégat de contributions nationales volontaires, donc aléatoires.

Si les développements jusqu’ici indiquent clairement que l’Union européenne est l’organisation régionale qui est allée le plus loin dans l’établissement de liens avec l’ONU ; offrant les perspectives les plus prometteuses à la fois pour la gestion civile et militaire des crises ; et pouvant servir d’exemple aux autres groupements régionaux pour nouer des relations avec l’ONU – les expériences mettent également en évidence les limites de la coopération. Celles-ci sont particulièrement flagrantes lorsqu’il s’agit de la planification et de la chaîne de commandement. Démontrant parfaitement que l’on peut davantage s’attendre à une participation de l’Union européenne dans les opérations mandatées par l’ONU, plutôt que dans celles conduites par l’Organisation.

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