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NATO wins by knockout over European autonomy - in the short term at least

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Engagement n°135 Eté 2022 - 10 juin, 2022
Analyse and essay

Hier encore « en état de mort cérébrale », la guerre en Ukraine aurait donné à l’OTAN un véritable « électrochoc » selon le président Macron. Dans les cénacles de l’Alliance, il se murmure que c’est l’occasion ou jamais pour venir à bout des dossiers les plus conflictuels. Le mot d’ordre est tout trouvé : l’unité politique est cruciale pour préserver la crédibilité, dans un contexte où même la confrontation nucléaire ne peut pas être complètement écartée. Ce n’est vraiment pas le moment pour s’attarder sur des divergences « idéologiques » en matière de financement en commun, d’achats d’armement, de transferts d’autorité militaire, ou de compétences politiques. L’ambiance est, certes, quelque peu biaisée, mais, comme disait Churchill : « il ne faut jamais gaspiller une bonne crise »

A l’Ouest, du nouveau

Le déclenchement de la guerre en Ukraine coupe brusquement court à un autre affrontement, celui-ci interne à l’OTAN. Depuis longtemps, un camp « ultra-atlantiste », essentiellement anglo-polono-balte s’était opposé à une ligne plus « euro-centrée » vue comme beaucoup trop conciliante avec la Russie. Il n’est pas difficile d’y retrouver, peu ou prou, l’affrontement entre la « nouvelle Europe » et la « vieille Europe » lors de la guerre américaine d’Irak en 2003. Sans surprise, avec l’attaque de l’Ukraine par la Russie, les alliés de l’Est clament leur victoire morale. Ils y voient la validation de leur analyse et la preuve que les autres auraient dû les écouter. A ceci près que l’OTAN, en laissant ouverte la possibilité d’une adhésion de l’Ukraine, entre autres, avait justement toujours suivi la « ligne dure ». Dans cette lecture, la ligne des atlantistes relèverait moins d’une lucidité prémonitoire que du pompier pyromane.

Peu importe : une fois la guerre déclenchée, la narrative officielle y voit le désaveu des « Munichois » et le triomphe de l’aile atlantiste. Ceci d’autant plus que pour l’écrasante majorité des pays européens, dans la crise, l’OTAN apparaît comme l’ultime protectrice, et son article 5 comme la seule garantie d’assurance-vie. L’Alliance – tirant la leçon de sa réaction jugée décevante en 2014 lors de l’annexion de la Crimée – fait tout pour crédibiliser sa défense collective : les plans de défense ont été activées, les troupes mobilisées, les patrouilles aériennes multipliées et l’administration américaine a fait savoir à de multiples reprises qu’elle défendrait « chaque centimètre carré » du territoire des alliés. Preuve, s’il en faut, de l’attractivité d’une telle posture par les temps qui courent, la Suède et la Finlande réfléchissent à rejoindre l’Alliance atlantique en abandonnant leur statut neutre.

Les prochains points de pression

La voie semble donc toute tracée vers une ré-atlantisation marquée des politiques de défense en Europe. Certes, la guerre est toujours en cours et on ne peut pas complètement exclure que Washington prenne des décisions qui génèrent, aux yeux des Européens, des risques de sécurité intolérables et/ou des pertes économiques disproportionnées, au point de retourner la situation. Mais dans l’état actuel des choses l’aile atlantiste se trouve nettement en position de force. Et elle entend pousser son avantage au maximum, en particulier sur les dossiers politiquement sensibles. A un colloque de l’Atlantic Council, début mai, l’adjointe du Secrétaire de la Défense américain, Celeste Wallander, a fait savoir que Washington « s’attendait à ce que ses alliés fassent de l’unité politique une priorité » – et que les premiers signes sont « encourageants » à cet égard.[1]

Mme Wallander a pris comme exemple le défi chinois que les Etats-Unis souhaitent voir relever par l’ensemble des alliés. L’ancien commandant suprême de l’OTAN, le général Philip Breedlove est allé plus loin : « maintenant que nous avons l’unité, attaquons-nous à tous les sujets clivants ». Lesquels ? La liste est connue depuis des années. Tout ce qui pointe vers plus d’intégration sous l’égide de l’Alliance atlantique (financement en commun, dérogation à la régle du consensus, transfert d’autorité vers le SACEUR américain à la tête des forces alliées), de même que tout ce qui va dans le sens d’une expansion des compétences géographiques (Chine, Afrique) ou fonctionnelles (en plus de l’espace, du cyber et de la coopération, DIANA, sur les technologies avancées, on parle aujourd’hui d’accélérer les consultations OTAN en matière de climat, de transport, d’énergie, voire sur les questions de politique intérieure, grâce à un nouveau Centre pour la résilience démocratique). Sans oublier le plat de résistance : l’articulation entre l’Alliance, en pleine renaissance, avec la PSDC (politique commune de sécurité et de défense) de l’Union européenne qui fait pâle figure en ce moment.

Le djinn rentre dans sa lampe ?

Chaque fois que la politique de défense européenne de l’UE se trouve dans une phase de repli Washington se redécouvre en grand supporter de ses initiatives. On y explique que l’Amérique ne peut plus tout faire toute seule – que ce soit après le 11 septembre à cause de « la guerre contre le terrorisme », ou en 2012 après l’annonce du « pivot » vers l’Asie – et qu’elle lève donc toutes ses objections concernant le renforcement de la PSDC. Que nenni. L’apaisement est dû uniquement au fait que du côté européen, même le peu d’appétit pour l’autonomie est mis en sourdine, et que le renforcement pourra donc se faire aux conditions toujours prônées par l’aile la plus atlantiste. Au lendemain de l’annexion de la Crimée, l’ancien ministre bulgare de la défense a déclaré : « arrêtons cette connerie de défense européenne et mettons tous nos oeufs dans le panier de l’Alliance atlantique ». L’allemand Jan Techau, aujourd’hui à la tête du programme Europe du German Marshall Fund, n’a pas dit autre chose dans son article « Oublions la PSDC, il est temps de passer au Plan B » – celui-ci consistant à nous en remettre aux Etats-Unis et de « cultiver avec sollicitude le lien transatlantique ».

La situation actuelle ne va pas déroger à la règle, au contraire. De toute part, on entend le même refrain : il faut concentrer nos efforts sur le renforcement, à l’intérieur de l’Alliance, du « pilier européen ». Cela équivaut à revenir 25 ans en arrière. A la fin des années 1990, on parlait d’IESD (identité européenne de sécurité et de défense) au sein de l’OTAN, l’idée étant d’avoir des capacités européennes « séparables mais non séparées », et d’empêcher ainsi tout débordement hors de l’enceinte transatlantique. Lorsque, malgré tout, la PSDC fut lancée dans les cadres de l’Union européenne, un responsable britannique résume ainsi : « le génie s’est échappé de la bouteille ».[2] La diplomatie washingtonienne, mise devant le fait accompli, s’est par la suite employée à faire respecter les règles des 3D (non-découplage, non-duplication, non-discrimination par rapport à l’Alliance atlantique) : des limites apparemment techniques, mais fondamentalement politiques.[3] Les mêmes face auxquelles nous allons nous retrouver très vite.

L’après-demain en questions

Pour l’avenir immédiat et prévisible, les aspirations « d’autonomie » semblent se diriger vers la définition d’un « niveau d’ambition européenne » à l’intérieur du système atlantique. Une telle approche est censée ménager la chèvre et le chou : d’un côté donner une visibilité, voire du corps à la partie européenne tout en maintenant l’engagement des Etats-Unis, et de l’autre, laisser l’Amérique vaquer à ses occupations globales tout en évitant que ses alliés s’échappent hors de contrôle. Un retour donc à la formule « séparable mais non séparée », que l’on croyait pourtant avoir dépassée... Même si on a toujours vu que s’agissant d’autonomie réelle les partenaires européens de la France freinent des quatre fers, et que tous se réfugient derrière l’Amérique/l’OTAN en cas de menace de guerre.

Toutefois, les divergences transatlantiques, quoique mises sous le tapis pendant le conflit en Ukraine, ne vont pas disparaître du jour au lendemain. Qui plus est, ces dernières années ont mis en relief, en particulier sous la présidence Trump, le caractère doublement conditionnel des garanties américaines. Conditionnel d’abord parce qu’incertain : les Européens ne peuvent pas prendre pour argent comptant la volonté et/ou la capacité des Etats-Unis d’assurer la défense du continent. Conditionnel ensuite, parce que liées à des contreparties : la dépendance unilatérale a toujours un prix. Déjà en mars dernier, parallèlement aux négociations sur le « partenariat énergétique » pour approvisionner l’Europe avec du gaz naturel liquéfié venant d’Amérique, Washington a accentué la pression pour que l’UE lui cède en matière de transfert de données.

Suite à la guerre en Ukraine, il paraît acquis que les Etats-Unis, de même que la plupart des partenaires européens vont mettre en avant la primauté de l’OTAN, avec ou sans concessions cosmétiques au discours sur l’autonomie. Dans la pratique, ce sera le retour à l’idée d’un pilier européen dans l’Alliance, « séparable mais non séparé ». La France, toujours soucieuse de garder une marge d’indépendance, devra exercer une vigilance de chaque instant. Optimiste, l’ancienne directrice de l’Institut de sécurité de l’UE, l’historienne Nicole Gnesotto note que « le réflexe atlantiste » d’aujourd’hui ne signifie pas nécessairement « l’enterrement » de toute idée de puissance : « Il s’agit plutôt de séquences inévitables : d’abord l’OTAN, ensuite l’Europe ».[4]

Sauf que tout sera tenté pour verrouiller le premier stade. La France devra batailler pour que la notion de pilier européen « séparable » soit transformée en « séparable en entier ». Des bases technologiques et industrielles jusqu’à la planification stratégique et opérationnelle : une sorte d’inversion des fameux 3D. Cela promet d’âpres combats où le « en même temps » n’a pas sa place. Comme le dit Marie-France Garaud : « Etre indépendant c’est comme être enceinte : soit on l’est, soit on ne l’est pas ».

                                                                          ***

[1] Priorities for the NATO Summit and security in Europe, Atlantic Council, Washington D.C., 2 mai 2022.
[2] Richard Hatfield, Le processus de Saint-Malo après le Kosovo et Helsinki, séminaire à l’IFRI, Paris, 28 April 2000.
[3] Pas de découplage du processus européen de prise de décision de l’OTAN, pour garantir un « droit du premier refus » à l’Alliance. Pas de duplication des tâches, des structures et des capacités de l’OTAN, pour empêcher l’UE de se doter d’ambitions et d’instruments qui lui permettent d’agir de façon indépendante. Pas de discrimination à l’égard des alliés non membres de l’UE, ce qui signifie que la politique européenne doit être structurellement ouverte à une ingérence permanente.
[4] Nicole Gnesotto, «Boussole stratégique : l’industrie ou la puissance», Blogpost, Institut Jacques Delors, 4 avril 2022.


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