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NATO regains the upper hand in its standoff with the EU

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Défense & Stratégie n°45 printemps 2021 - 16 juin, 2021
Analyse and essay

Jamais on n’a autant parlé et aussi publiquement de l’autonomie stratégique européenne que pendant l’année 2020, et rarement auparavant les limites politiques de ladite autonomie étaient apparues aussi crûment. Un paradoxe largement en phase avec l’oscillation de la posture américaine : tandis que sous l’administration Trump même les plus atlantistes des Européens ne pouvaient plus échapper à une certaine prise de conscience, après l’arrivée de l’administration Biden, en revanche, les efforts visent surtout à escamoter le fait que dans les relations transatlantiques seul le ton change.

Avec la bascule brutale entre le « méchant » Donald Trump et le « bienveillant » Joseph Biden, les constantes sont d’autant plus flagrantes. Le comportement des Européens apparaît pour ce qu’il est, d’une obséquiosité  à toute épreuve, et en toutes circonstances, devant l’allié américain. Sous Trump, les concessions se font par peur, pour amadouer le président des Etats-Unis, sous Biden, c’est par soulagement, pour le remercier de ne pas remettre ouvertement en question les fondamentaux de l’Alliance.

 L’élaboration en parallèle, durant 2021-2022, de deux documents clés – la Boussole stratégique de l’UE et le nouveau Concept stratégique de l’OTAN – se fera donc à la lumière de cette expérience récente. Les deux témoignent d’une même tentative « d’adaptation » au nouvel environnement international, et sont marquées par la recherche d’un modus vivendi, jusqu’ici introuvable, entre les efforts d’autonomie européenne et le leadership américain hérité de la guerre froide. Le tout dans un contexte qui se caractérise par la recrudescence de l’idée d’autonomie : depuis la Stratégie globale de l’UE qui en a fait son fil directeur en 2016[1], jusqu’à la nouvelle Commission qui se décrit comme étant « géopolitique »[2]. Le prestigieux institut de recherche pan-européen, le Conseil européen pour les relations internationales (European Council on Foreign Relations : ECFR), avait initié, dès l’été 2018, un programme sur la « souveraineté européenne » et l’autonomie stratégique. Depuis, on ne compte plus les analyses et les discours dédiés à ce sujet. Ce qui fut naguère le terme tabou par excellence, est devenu le mot à la mode que l’on évoque à tout bout de champ.

La pandémie du coronavirus a renforcé cette tendance par la mise à nu des vulnérabilités européennes en tous genres, autant de signaux d’alerte sur les dangers de la dépendance. Au prime abord, cette évolution devrait conduire à un rééquilibrage entre les deux côtés de l’océan Atlantique : une reprise en main européenne qui irait de pair avec un recentrage sur l’essentiel de l’OTAN. A bien regarder les développements concrets, rien n’est moins certain pourtant. D’un côté, l’Alliance atlantique ajoute à ses attributs militaires une dimension politique qui empiète toujours davantage sur la liberté de manœuvre de l’Union et de ses Etats membres. De l’autre, le concept de l’autonomie stratégique européenne s’éloigne progressivement du domaine militaire : un aggiornamento bienvenu et ô combien nécessaire, mais qui, dans les circonstances actuelles, risque de se faire au prix d’une dilution du socle originel. Ces évolutions simultanées entraînent la perpétuation d’une situation malsaine : une mésalliance transatlantique où les Européens font figure non pas d’alliés par conviction mais d’alliés par faiblesse.

1- La marche en avant de l’OTAN

Les grandes lignes de l’évolution future de l’Alliance sont développées dans le rapport intitulé OTAN 2030 : Unis pour une nouvelle ère[3], qui servira de base aux propositions du Secrétaire général pour le nouveau Concept stratégique (le dernier datant de 2010). Le groupe de réflexion chargé de l’élaboration du rapport fut dans l’air du temps : les dix participants ont été choisis avec un soin au-dessus de tout reproche : cinq hommes et cinq femmes… (N.B. les Etats-Unis, la France, l’Allemagne, le Royaume-Uni et la Turquie ont laissé aux autres la gloire de faire vibrer l’esprit de parité). De toute manière, la réflexion entre alliés n’a qu’une importance toute relative. L’ancien ministre des affaires étrangères Hubert Védrine, représentant la France, a qualifié le résultat de « bon compromis ». Ce qui signifie, en termes diplomatiques, que les propositions américaines n’ont pas été reprises mot à mot, mais légèrement reformulées. Védrine a lui-même admis : « J’ai pu vérifier que les idées françaises étaient isolées au sein de l’Alliance atlantique »[4]. En effet, le rapport ne fait que confirmer les tendances déjà à l’œuvre à l’initiative des Etats-Unis.

1.1- Une expansion tous azimuts

Il s’agit avant tout d’une extension des compétences à la fois géographiques et fonctionnelles de l’Alliance atlantique[5]. Le rapport OTAN 2030 considère déjà à parts égales les problèmes posés par « une Russie obstinément agressive » et « la montée en puissance de la Chine ». A la Conférence de sécurité de Munich de 2021, le Secrétaire général de l’OTAN nomme formellement la Chine en première place des défis[6]. Jens Stoltenberg affirme, non sans raison, que « la Chine constitue un défi pour tous les alliés », mais il s’en sert pour dire que, par conséquent, « l’OTAN est encore plus importante qu’avant »[7]. Or, à moins de vouloir faire un remake de la guerre froide – avec les Européens en rôle d’auxiliaires face à un adversaire qui n’est même pas, cette fois-ci, dans leur proximité immédiate – difficile de voir pourquoi. La consultation entre alliés serait utile, voire la coordination entre politiques souveraines là où c’est faisable, mais pour cela l’OTAN dirigée par les Etats-Unis n’est certainement pas l’enceinte idéale.

Le rapport OTAN 2030 soutient aussi le renforcement continu des compétences de l’Alliance dans des domaines aussi divers et variés que le climat, la communication, les pandémies, l’énergie et l’espace extra-atmosphérique. En juillet 2018, les alliés européens ont déjà accepté  des « consultations régulières » et un rôle accru de l’OTAN en matière énergétique, alors même que le sujet du gazoduc Nord Stream 2 met en évidence, depuis des années, le conflit entre intérêts européens et américains dans ce domaine[8]. En décembre 2019, pour s’assurer encore les bonnes grâces du Président Trump, les alliés ont reconnu, sur l’insistance des Etats-Unis, l’espace extra-atmosphérique comme milieu d’opérations de l’OTAN[9]. Détail savoureux : le nouveau Centre d’excellence de l’OTAN pour l’espace sera localisé à Toulouse – dans le bâtiment dédié au futur centre opérationnel du commandement militaire de l’espace (CDE) national, d’ici 2025.

Une situation qui n’est pas sans rappeler celle du Commandement de la Transformation de l’OTAN (ACT) installé à Norfolk, en Virginie en 2003, dans le voisinage immédiat de l’US Joint Forces Command. Ce Commandement national américain était chargé de développer, pour les Etats-Unis, les concepts et doctrines « transformationnels » – or, la co-localisation n’a fait que renforcer son influence déterminante sur les travaux de l’OTAN. Compte tenu des rapports de force, le scénario risque de se reproduire en sens inverse à Toulouse. Le Centre d’excellence de l’OTAN sera soumis à une forte influence américaine – comme à Tallin où le Centre pour la cyberdéfense subit une pression constante pour adopter les normes et conceptions d’outre-Atlantique.[10] La proximité de centre otanien pour l’espace, chargé de l’élaboration des doctrines et la validation des concepts, risque d’être comme le ver dans le fruit et influer sur les travaux du CDE français. Non sans évoquer le spectre d’un « phagocytage conceptuel et théorique » dont Hubert Védrine parlait dans son rapport au Président sur le retour de la France dans les structures intégrées de l’OTAN[11].

La France pourrait, disait-il, « se fondre » dans la pensée de l’OTAN et perdre sa propre capacité de réflexion et d’analyse. En effet, c’est un risque – pour la France comme pour les Européens dans leur ensemble – dans tous les domaines que l’Alliance décide d’attirer dans son champ. Or, un nombre croissant de secteurs est dans son viseur. D’après le Secrétaire général : « l’OTAN devrait mener des consultations plus larges, aussi sur des questions importantes pour notre sécurité, mais qui ne sont pas toujours purement militaires. Par exemple, les questions économiques ayant des conséquences claires sur la sécurité sont des questions sur lesquelles nous devrions nous consulter ». Dans cet esprit, il faudrait, selon lui, « convoquer non seulement les ministres de la défense, les ministres des affaires étrangères et les chefs d'État et de gouvernement comme nous le faisons régulièrement, mais aussi, par exemple, des conseillers à la sécurité nationale, des ministres de l'intérieur, afin d’élargir l’agenda de l’OTAN, et de renforcer les consultations au sein de l’Alliance »[12].

1.2- Un carcan politique

Non contente d’étendre ses compétences à de nouvelles aires géographiques (notamment l’Indopacifique) et à de nouveaux secteurs (tels l’espace et l’énergie), l’Alliance s’immisce de plus en plus directement jusque dans les politiques internes des Etats membres. Le Secrétaire général de l’OTAN s’est arrogé le droit d’intervenir dans la polémique entre les partis de la coalition gouvernementale en Allemagne sur l’utilisation (ou pas) de drones armés, en déclarant : « Ces drones [armés] peuvent soutenir nos troupes sur le terrain, et, par exemple, réduire le nombre de pilotes que nous mettons en danger»[13] Plus généralement, avec l’arrivée de l’administration Biden l’idée – jusqu’ici gelée – d’un centre de l’OTAN pour la surveillance du respect « des valeurs démocratiques » dans les Etats membres redevient d’actualité.

Le Centre pour la résilience démocratique fut proposé en 2019 dans un rapport de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN, signé du député démocrate américain Gerald Connolly, alors président de la délégation américaine et devenu président de l’Assemblée depuis. Il y affirme : «Les menaces qui pèsent sur les valeurs de l'OTAN ne proviennent pas seulement des adversaires de celle-ci. Des mouvements politiques peu respectueux des institutions démocratiques ou de la primauté du droit prennent de l'ampleur dans de nombreux pays membres de l'Alliance. Ces mouvements préconisent la préférence nationale à la coopération internationale. Les démocraties libérales sont menacées par des mouvements et des personnalités politiques hostiles à l'ordre établi qui se situent à droite comme à gauche sur l'échiquier politique». Le rapport suggère donc que « l'OTAN doit se doter des moyens nécessaires pour renforcer les valeurs en question dans les pays membres », en établissant « un centre de coordination de la résilience démocratique »[14].

L’idée est en train de prendre forme.  Un mois après la prise de fonction du président Biden, Connolly insiste : « Nous devons constamment renforcer et protéger la démocratie contre les tentatives visant à la miner – que celles-ci soient internes ou externes. L'OTAN dispose d'une machinerie bien huilée axée sur les questions militaires, mais il lui manque un organe qui soit pleinement consacré à la défense de la démocratie. Cela doit changer »[15]. L’Assemblée a fini par mettre sur pied un groupe de travail sur la création de ce « centre de l'OTAN pour la résilience démocratique »[16].

Le concept est présent dans le rapport OTAN 2030 aussi, mais celui-ci va plus loin et considère toute sorte de différences politiques – internes et externes – entre alliés comme problématique : « Les divergences politiques au sein de l’OTAN représentent un danger car elles permettent à des acteurs extérieurs, et plus particulièrement à la Russie et à la Chine, de jouer sur les dissensions internes et de manœuvrer auprès de certains pays membres de l’Alliance de façon à compromettre la sécurité et les intérêts collectifs. » Les divergences sont donc vues non plus comme l’expression de situations géographiques, traditions historiques, choix électoraux différents, mais comme une dangereuse absence d’alignement. Et le rapport de conclure : « Pour que les défis de la prochaine décennie puissent être surmontés, tous les Alliés doivent, sans ambiguïté, faire du maintien de la cohésion une priorité politique, qui façonne leur comportement, même au prix d’éventuelles contraintes »[17].

1.3 - Une intégration de plus en plus étroite

Pour encourager cette discipline, on fait appel à ce que l’ancien ambassadeur de la France auprès de l’Alliance identifie comme « la logique intégrationniste à laquelle l'OTAN est souvent encline ».[18] Ladite logique s’est mise en retrait pendant les années Trump mais revient en force aujourd’hui dans deux domaines en particulier : le renforcement du financement en commun et les entorses à la règle du consensus, sous prétexte d’efficacité. Pour ce qui est de l’augmentation et l’extension des financements en commun, la question réapparaît d’autant plus facilement qu’à partir de 2021 la part des Etats-Unis dans ces financements passe de 22% à 16%, suite à une concession obtenue par le président Trump. Sans surprise, le Secrétaire général de l’OTAN choisit donc ce moment pour proposer d’étendre ce financement en commun aux activités de dissuasion et de défense. Il se substituera ainsi, en partie, à la règle selon laquelle « les  coûts sont imputés à leurs auteurs », en vertu de laquelle celui qui déploie une capacité prend en charge tous les frais y afférents.

La France s’est toujours opposée à une telle évolution. Financer les déploiements et les exercices à partir d’un budget commun favorisera surtout ceux des alliés qui rechignent à dépenser, au niveau national, pour leur défense, mais qui se précipiteront  pour faire des démonstrations d’allégeance aux frais, majoritairement, des autres Etats membres. De surcroît, l’accroissement du périmètre du financement en commun de l’OTAN a l’inconvénient (ou l’avantage) de détourner les dépenses de défense des pays européens directement vers l’Alliance. Une fois dans le pot commun, cet argent sera dépensé suivant les priorités américano-otaniennes. C’est donc autant de moyens en moins à consacrer à des ambitions autonomes (soit dans un cadre européen, soit par chaque Nation). Jens Stoltenberg ne s’y trompe pas quand il déclare : « En payant ensemble pour plus de choses, nous renforçons notre cohésion »[19].

L’autre manière de renforcer la cohésion à l’OTAN est de revisiter les règles de la prise de décision. Certes, le Secrétaire général confirme que « l’OTAN restera une organisation basée sur le consensus », mais le diable est dans l’ajout d’un petit détail: « nous allons chercher des moyens pour rendre la prise de décision plus efficace »[20]. Sauf que l’argument de l’efficacité du processus de prise de décision dissimule mal l’intention principale qui est de passer outre les réserves et réticences politiques de tel ou tel pays membre, et garantir ainsi un alignement de fait sur la position du « garant ultime ». Il s’agit donc d’un sujet cardinal, et le rapport OTAN 2030 lui consacre une part non négligeable. Le texte affirme que dans « une époque marquée par une rivalité systémique croissante », l’Alliance doit accélérer et rationaliser son mécanisme de prise de décision si elle veut conserver sa pertinence et son utilité aux yeux de ses Etats membres.

A cet effet, il préconise plusieurs pistes : la réduction du pouvoir de blocage de tel ou tel Etat membre (en confinant ce droit au niveau ministériel et l’interdisant dans la phase d’exécution) ; la possibilité de mettre en place des coalitions de volontaires (qui pourront se déployer sous la bannière de l’OTAN même si tous les pays membres ne sont pas partants) ; l’accroissement des pouvoirs du Secrétaire général (celui-ci pourra prendre seul des décisions sur les questions de routine et lancer des rappels à l’ordre, en cas de blocage politique, au nom de la cohésion). Ces propositions ne marquent pas, à elles seules, un changement de paradigme, mais elles traduisent un mouvement de fond : dans le contexte particulier de l’OTAN même le moindre grignotage sur les prérogatives des Etats membres renforce l’emprise du plus puissant d’entre eux sur l’ensemble de l’Alliance.

Qui plus est, avec les reproches sur la lenteur et l’inefficacité on voit réapparaître la question, autrement plus explosive, de la délégation d’autorité, en temps de crise, vers le commandant suprême de l’OTAN (le SACEUR, un général américain qui reçoit ses ordres directement du Pentagone et de la Maison Blanche)[21]. Un sujet éminemment sensible sur lequel l’administration Obama n’avait pas cessé d’insister, mais qui fut gelé ensuite pendant les quatre années de la présidence Trump. Les rapports successifs à l’Assemblée parlementaire de l’OTAN montrent clairement la pression américaine pour élargir « le degré d’autonomie opérationnelle » du Commandant suprême de l’Alliance. Ainsi, dès 2015, on apprend que « Le SACEUR dispose de l’autorité pour alerter, organiser et préparer des troupes afin qu’elles soient prêtes à intervenir une fois la décision politique prise par le CAN [Conseil de l’Atlantique Nord]. Le SACEUR a toutefois proposé de pouvoir entamer le déploiement des forces avant de recevoir l’autorisation du CAN, car il estime qu’il serait prudent, d’un point de vue militaire, de disposer d’une telle capacité de réaction rapide. Cette mesure ‘Alerte, Préparation et Déploiement’ a été refusée par le CAN, qui a clairement déclaré que la décision de procéder à tout mouvement de forces demeurera une décision politique »[22].

Un an plus tard, « Le Conseil poursuit le débat sur la question de savoir jusqu’à quel point il pourrait, tout en conservant son statut d’autorité politique ultime, déléguer au commandant suprême des forces alliées en Europe (SACEUR) le processus de mise en alerte, de mise en attente et de déploiement des forces »[23]. A la conférence de Riga de 2019, l’ancien Secrétaire général adjoint de l’OTAN souligne que la règle du consensus au CAN pose des problèmes de réactivité en cas de conflit. Toutefois, Vershbow se veut rassurant : un certain degré d’autorité a déjà été délégué au SACEUR, ce qui lui permet de commencer la préparation des troupes, les mesures de pré-déploiement même si le CAN à Bruxelles hésite. Le SACEUR, dit-il, n’est pas juste là tranquillement assis à ne rien faire, en attendant le feu vert du CAN.[24] Il reste à savoir si une telle agitation, en pleine période de tensions, en amont de la décision collective et sous l’ordre exclusif des Etats-Unis, ne risquerait-elle pas de placer les représentants des autres pays membres devant le fait accompli.

L’Alliance atlantique, de par son mouvement simultané d’expansion et d’intégration pourra vite écarter l’UE du jeu. L’OTAN s’aventure de plus en plus ouvertement sur des terrains normalement réservés soit à l’échelon national soit à l’UE, tout en trouvant le moyen d’intégrer toujours plus étroitement ses pays membres. Du moins ceux qui lui avaient presque complètement délégué leur défense, donc tous, à l’exception des Etats-Unis, de la Turquie et de la France.[25] Dans ces circonstances, il est difficile de voir comment la PSDC (la Politique de sécurité et de défense commune de l’Union européenne) pourrait se tailler une place à côté d’une OTAN de plus en plus englobante et absorbante.

2- La dévaluation de la PSDC

L’élaboration du document intitulé « Boussole stratégique », en cours depuis 2020 avec adoption prévue début 2022, affiche parmi ses objectifs « le renforcement de l’autonomie stratégique » de l’UE. Or, depuis le début de l’année 2020 on assiste à un déplacement du concept d’autonomie stratégique, originellement apparue dans la PSDC, vers d’autres secteurs non-militaires. Parallèlement, la tentative de concilier l’ouverture et l’interdépendance consubstantielles au projet européen avec l’impératif d’autonomie stratégique apparaît de plus en plus clairement comme la quadrature du cercle. D’où la dernière trouvaille du volapük bruxellois : le concept de « l’autonomie ouverte ».

2.1 - Le concept d’ « autonomie stratégique » sorti de la défense

La pandémie de Covid-19 a mis en lumière les liens entre différents domaines tels la prospérité, la santé, l’industrie, la technologie, la sécurité et le commerce. Il est clairement apparu que face aux chantages et pressions de type géoéconomique, l’UE, du fait du marché unique et des compétences qui lui avaient été transférées, serait en principe particulièrement bien placée pour réagir. Simultanément, l’aggravation des tensions internationales (avec la Turquie, la Russie, la Chine) et le comportement unilatéral de l’allié américain (sous le président Biden tout autant que sous l’administration Trump) incitent à repenser le rôle de l’Union dans un monde caractérisé par le retour en triomphe des rapports de force. Comme le formule une étude de Parlement européen : « L’Union court en effet le risque de devenir le ‘terrain de jeu’ pour les grandes puissances globales, dans un monde de plus en plus dominé par la géopolitique. Construire l’autonomie stratégique européenne de façon horizontale et transversale lui permettrait de renforcer son action multilatérale et de réduire sa dépendance envers les acteurs externes »[26].

Le texte examine donc le besoin d’autonomie stratégique dans des secteurs divers et variés comme le climat, l’énergie, les marchés financiers, le commerce l’euro, l’industrie, le numérique en outre du domaine traditionnellement y associé qu’est la défense. Il précise aussi qu’il convient de « renforcer la capacité de l’Union à agir de manière autonome, non seulement avec la Chine, mais aussi avec d’autres partenaires ». Les auteurs semblent inspirés par la vision française, et notamment par les récents discours du président Emmanuel Macron, lorsqu’ils affirment : « L’autonomie stratégique, appuyée par le langage de la puissance, un langage qui rappelle clairement les intérêts de l’Union et protège ses valeurs, ainsi que les moyens et les outils pour rendre ce langage crédible, sont des conditions nécessaires pour éviter que l’Union ne se trouve impliquée, malgré elle, dans la rivalité stratégique sans cesse exacerbée entre les États-Unis et la Chine, et leurs valeurs et intérêts respectifs ».[27]

Sauf que « le langage » de la puissance et de l’indépendance est diamétralement opposé à l’ADN même de la construction européenne, sans parler de la majorité des Etats membres devenus imperméables à ce genre de considérations à force de s’en remettre exclusivement à l’OTAN. Pour prendre la mesure des difficultés, même dans un contexte de prise de conscience, il n’y a qu’à lire la « Note hispano-néerlandaise sur l’autonomie stratégique et la préservation de l’ouverture économique » de mars 2021[28]. Les deux pays y reconnaissent les risques des dépendances asymétriques dans les secteurs stratégiques, mais pour y remédier proposent l’autonomie stratégique ouverte qu’ils décrivent ainsi : « Plutôt que l’indépendance, l’autonomie stratégique doit favoriser une plus grande résilience et l'interdépendance, dans le contexte de la mondialisation, où l’interopérabilité doit prévaloir sur l’uniformité ». Comprenne qui pourra. Le Conseil européen, de son côté, se contente d’affirmer : « Parvenir à une autonomie stratégique tout en préservant une économie ouverte est un objectif clé de l'Union ».[29]

Certes, l’identification des risques liés à la « dépendance excessive » et l’objectif de « réduction des vulnérabilités », le tout dans une grille de lecture qui se veut géopolitique, est une approche nouvelle à l’échelle européenne qu’il convient de saluer. Elle témoigne d’une sorte de « prise de conscience ». Il y a deux réserves à émettre, néanmoins. Premièrement, les événements récents montrent que, dans une situation de crise, soit on est pleinement autonome sur l’ensemble des secteurs et des filières cruciaux, soit on est à la merci des décisions des autres. Ce n’est pas « un certain degré d’autonomie », comme le formulent les textes européens, qui va faire de l’Europe une puissance et la libérer du funeste choix entre différentes tutelles étrangères. Pour paraphraser Marie-France Garaud, conseillère des présidents Pompidou et Chirac : « être indépendant, c’est comme être enceinte, soit on l’est, soit on ne l’est pas ».

De surcroît, la prolifération du mot risque de cacher l’effacement de la chose. Alors même que dans l’UE le terme « autonomie stratégique », jadis tabou, est maintenant évoqué sans retenue et dans les secteurs les plus variés, son domaine originel, celui de la défense, s’atrophie à vue d’œil. Les initiatives de la PSDC manquent obstinément d’ambition, et certaines se déplacent même en dehors de l’Union. Serait-ce un signe que les enceintes bruxelloises à 27 (que ce soit la Commission ou le Conseil) ne sont finalement pas le bon échelon pour coopérer dans un domaine qui engage le cœur même de la souveraineté des Nations ?

2.2 – Le maigre bilan de la PSDC et sa fuite hors de l’UE

Depuis la relance de 2016, une série d’initiatives dans le cadre de la PSDC sont censées donner corps à la notion d’autonomie européenne. Elles sont impressionnantes en ingéniosité institutionnelle et en nombre, mais force est de constater que du point de vue d’une quelconque autonomie la PSDC est loin du compte. Elle ne se dirige même pas forcément dans la bonne direction. Comme le remarque l’étude précitée du Parlement européen : « Il est possible que les solutions techniques se révèlent insuffisantes si les États membres n’élargissent pas le consensus politique existant pour convenir de l’objectif et des besoins d’un instrument de défense européen ». En somme, malgré la prolifération des initiatives la défense européenne se retrouve à la case départ : bloquée par l’absence de vision partagée et le manque de volonté politique.

En matière de capacités opérationnelles, l’UE reste très en deçà  de « l’objectif global » fixé à Helsinki en décembre 1999, sur la base de la déclaration de Saint-Malo qui prévoyait « une capacité autonome d’action, appuyée sur des forces militaires crédibles, avec les moyens de les utiliser et en étant prête à le faire afin de répondre aux crises internationales ». Au sujet des quelque 40 opérations lancées depuis, l’Institut Montaigne constate : « les missions et opérations de la PSDC n’apportent que des réponses très partielles aux crises actuelles »[30]. Elles ont, certes, pu avoir des effets bénéfiques très circonscrits ici ou là, mais elles ne font certainement pas le poids face aux enjeux internationaux. Il leur faudra, pour cela, changer de nature et de logique. Jolyon Howorth, l’éminent spécialiste de la défense européenne et des relations transatlantiques a récemment fait remarquer à juste titre : les opérations de l’UE « ne font pas grand-chose pour faire avancer la cause de l’autonomie »[31].

Pour ce qui est du magnifique trio d’initiatives post-2016 qui auraient dû galvaniser la PSDC, sur chacun des trois volets les ambitions ont été revues à la baisse, les objectifs initiaux dilués. L’examen annuel coordonné en matière de défense (CARD en anglais) n’est qu’une énième variation sur le thème du « développement des capacités », en vue de déterminer et de combler les failles dans les capacités militaires des États membres de l’Union. Avec les résultats que l’on connaît : ce sont les mêmes lacunes qui sont énumérées depuis le premier exercice de ce type, il y a 20 ans. D’après Sven Biscop, de l’Institut Egmont, le plan de capacités de l’UE est tout aussi non-contraignant que celui de l’OTAN, « il n’est donc pas surprenant qu’ils n’ont qu’une influence marginale sur les planifications nationales de défense »[32]. Ignorer les priorités du CARD, ajoute-t-il, n’entraîne même pas les quelques inconfortables moments d’auto-justification comme c’est le cas dans l’Alliance.

La Coopération structurée permanente (CSP), originellement mise en place pour créer une sorte d’avant-garde de pays volontaires avec des moyens capacitaires, a perdu tout son sens du fait de l’exigence « d’inclusivité » formée par l’Allemagne. Elle compte donc aujourd’hui 25 des 27 Etats membres (tous sauf Malte et le Danemark). Finalement, le Fonds européen de défense (FED), conçu pour assurer un cofinancement aux projets d’armement européens en coopération, a aussi vu ses objectifs réduits. Tant sur le plan pécuniaire (des 13 milliards d’euros initialement prévus pour la période 2021-2027, le Fonds n’aura que 7 milliards) qu’en matière d’ambitions stratégiques (contredites par le refus d’instaurer la préférence européenne et par la tolérance envers l’entrisme de pays tiers).

Simultanément à ce détricotage de la PSDC, on remarque un déplacement de certaines initiatives hors du cadre de l’UE. Même sans Londres, les 27 ont du mal à se mettre d’accord et il leur est souvent impossible de trouver une réponse commune à telle ou telle situation. Soit parce que certains rechignent à confier trop d’importance à l’UE en matière militaire (de peur de rendre l’OTAN redondante), soit parce que d’autres divergences d’ordre politique compliquent les négociations sur le mandat, sur les moyens à engager ou sur le commandement. Dans ce contexte, pour éviter que toutes les initiatives opérationnelles ne fuissent l’UE, le Conseil a lancé le projet pilote du « concept de présences maritimes coordonnées », dans le golfe de Guinée. Ce nouveau concept est expressément « distinct des missions et opérations PSDC ». L’idée est de désigner « une zone d’intérêt maritime » et y assurer une meilleure coordination des activités nationales des Etats membres[33].

De leur côté, l’Allemagne, la Belgique, le Danemark, la France, la Grèce, l’Italie, les Pays-Bas, et le Portugal ont pris l’initiative de créer, en janvier 2020, la Mission européenne de surveillance maritime dans le détroit d’Ormuz (EMASOH) avec l’intention de contribuer à la réduction de l’instabilité et sécuriser le trafic maritime. Pour rappel, les huit pays ont tous adhéré à l’Initiative européenne d’intervention (IEI), lancée par Paris en dehors de la PSDC. Douze pays ont déjà adhéré à l’IEI, y compris le Danemark et le Royaume-Uni, dans l’espoir d’opérationnaliser la coopération de défense entre pays européens. C’est un signe supplémentaire du pragmatisme ambiant, et traduit la volonté de préserver les questions militaires à l’écart des institutions à 27, dans des cadres souples, entre volontaires « capables et prêts ».

Le Commandement du transport aérien européen (CTAE/EATC) regroupant sept pays est l’exemple le plus abouti en matière de mutualisation dans une logique respectueuse des souverainetés nationales. Inauguré en septembre 2010, le CTAE a permis à la France, dès le mois de décembre de la même année, d’envoyer trois compagnies de combat en Côte d’Ivoire en utilisant des avions néerlandais, belges et allemands. Conformément à la procédure dite de Reverse Transfer of Authority, « en l’absence d’engagement national, ces moyens peuvent être mis à la disposition de partenaires selon des modalités prévoyant une reprise sous commandement national en cas de besoin »[34]. Un rapport du Sénat sur l’autonomie stratégique européenne remarque au sujet du CTAE : « le principe mériterait d’être étendu à d’autres domaines (hélicoptères, soutien médical, par exemple) »[35].

En somme, la Realpolitik revient en force, à la fois dans la prise de conscience, peu ou prou, de l’exigence d’autonomie stratégique à l’échelle européenne pour les secteurs les plus divers, et dans la revalorisation de la logique intergouvernementale dans la coopération entre les Etats. Il reste, néanmoins, un problème de taille. Pour ce qui est du domaine de la défense proprement dite, les partenaires européens de la France refusent de le penser réellement en termes d’autonomie, que ce soit dans le cadre de l’UE ou dans des formations multilatérales. Or, tant que l’autonomie stratégique ne devient pas le principe directeur en matière de défense, leurs efforts dans d’autres domaines resteront donc éphémères et vains. Comme le souligne Charles A. Kupchan, directeur des affaires européennes au Conseil de sécurité nationale sous les présidents Clinton et Obama, « le contrôle en matière de sécurité est le facteur décisif pour déterminer qui est aux commandes »[36].

3- Le retour en force de l’éternel triptyque des relations OTAN-UE

Depuis 2016, la coopération entre l’UE et l’OTAN s’est remarquablement intensifiée, comme en témoigne deux déclarations conjointes (en 2016 et 2018) et l’identification de non moins de 74 actions à mettre en œuvre en commun. Cette recrudescence des activités de rapprochement n’est pas sans lien avec le redémarrage, en 2016 justement, de la défense européenne. Comme le note le dernier rapport consacré à ce sujet à l’Assemblée parlementaire de l’OTAN : un des facteurs principaux à l’origine de cet « essor de la coopération » est « le nouveau cycle d’initiatives européennes de sécurité en dehors du cadre de l’OTAN »[37]. En effet, à mesure que l’autonomie stratégique européenne devient le leitmotiv de ces nouvelles initiatives, l’Alliance cherche à ne pas les laisser échapper de son emprise. Le Secrétaire général oppose ouvertement les deux : « la solidarité stratégique à l’OTAN » est préférable à « l’autonomie stratégique à l’UE »[38].

Les limites politiques fixées à la PSDC dès le départ par les Etats-Unis reviennent donc sur le devant de la scène. Il faut admettre que ces restrictions, connues sous le nom des 3D, ont été un coup de maître de la part de la diplomatie américaine. L’exigence de non-duplication couvre tous les domaines critiques du point de vue de l’autonomie : elle met des limites strictes à la capacité d’actions autonomes des Européens à la fois sur le plan opérationnel (la planification et conduite), structurel (l’industrie d’armement et technologie) et stratégique (la défense collective). Le non-découplage sert la prévention : les Européens sont priés de ne même pas réfléchir et décider ensemble, hors OTAN, sur ces questions. La non-discrimination, elle, fonctionne comme un verrou de sécurité. Dans l’hypothèse où, malgré toutes ces précautions, une initiative européenne prendrait une ampleur inattendue, l’exigence de l’inclusion des alliés non-UE permet d’intervenir directement pour rappeler à l’ordre les récalcitrants.

3.1 - Non-découplage ?

Le critère de non-découplage de la prise de décision a, une fois de plus, révélé ses limites lors des tensions gréco-turques en 2020[39]. Compte tenu du degré de conflictualité entre ces deux pays membres de l’OTAN – dont l’un fait partie de l’Union européenne, l’autre non – la distinction entre les deux enceintes prend, justement, tout son sens. Pour rappel, au moment du lancement de la PSDC, toute avancée institutionnelle de la politique de défense européenne naissante fut suspendue à la conclusion d’accords entre l’UE et l’OTAN – cette conclusion étant elle-même retardée par la dispute entre la Grèce et la Turquie. Une des conditions posées par Ankara était la promesse que les forces de l’Union européenne ne seront jamais employées contre un Etat membre de l’Alliance. La Turquie voulait éviter que la Grèce, rejointe plus tard par Chypre après l’adhésion de celle-ci à l’UE, ne puisse impliquer l’ensemble de l’Union, de manière militaire, dans leurs disputes. Au bout de deux ans de négociations, la promesse a été faite, avec l’engagement étrange, exigé par la Grèce au nom du principe de réciprocité, que l’OTAN non plus n’attaquera jamais un pays de l’Union européenne.

Quoi qu’il en soit, ces détails en disent long sur la nette distinction entre les deux organisations. Malgré le fait que 21 Etats sont membres des deux à la fois, l’UE et l’OTAN ne se confondent point – un fait démontré de façon spectaculaire à l’occasion des tensions récentes autour des réserves d’hydrocarbures en Méditerranée orientale. La Grèce et Chypre étant membres de l’Union européenne, toute tentative de grignotage sur leurs frontières, maritimes ou autre, revient à remettre en cause celles de l’UE. Par conséquent, suite aux agissements turcs dans la région, le ministre grec des affaires étrangères a pu faire valoir : « La Grèce défendra ses frontières nationales et européennes, la souveraineté et les droits souverains de l’Europe ».[40] Une communauté de destin soulignée aussi par le secrétaire d’Etat français aux affaires européennes, Clément Beaune : « La Turquie mène une stratégie consistant à tester ses voisins immédiats, la Grèce et Chypre et, à travers eux, l’ensemble de l’Union européenne ».[41]

Il va de soi que l’Alliance n’est pas l’enceinte idéale pour défendre l’intégrité territoriale des Etats européens contre un pays allié. D’emblée, la France y voit donc une occasion pour affirmer une politique européenne de solidarité « envers tout Etat membre dont la souveraineté viendrait à être contestée »[42]. Cette remarque officielle de l’Elysée rappelle, en filigrane, la défense collective implicite qui se cache dans les traités européens depuis celui d’Amsterdam de 1997. Parmi les objectifs de la politique étrangère et de sécurité y figure déjà la « sauvegarde de l’intégrité de l’Union », autrement dit la défense des frontières extérieures. Cet élément – souvent ignoré, et pourtant plein de ramifications possibles – fut ajouté à l’époque à la demande explicite d’Athènes, avec le plein soutien de Paris.

3.2 - Non-duplication ?

Le critère de la non-duplication entre l’OTAN et l’UE comporte traditionnellement trois interdictions : il ne peut pas y avoir de « dédoublement » fonctionnel (la PSDC ne doit pas toucher au monopole de l’OTAN sur la défense collective) ; pas de duplication capacitaire (en matière d’armement, les Européens sont priés de continuer à prioriser l’achat d’armements américains, au lieu de réfléchir en termes d’autonomie pour la BITDE – base industrielle et technologique de défense européenne) ; ni duplication des moyens de planification et de conduite (autrement dit, pas de Quartier général pour la PSDC)[43]. Les deux premiers sujets – la défense collective et les achats d’armement – ont toujours été, plus ou moins implicitement, imbriqués l’un dans l’autre. Car c’est un fait : depuis la création de l’OTAN, les alliés qui se sentent protégés par le parapluie américain, affichent comme l’a remarqué le PDG de Dassault Aviation, « une vraie volonté d’acheter américain quels que soient les prix, quel que soit le besoin opérationnel »[44]. Or l’incertitude, ces derniers temps, autour de la fiabilité des garanties américaines met à rude épreuve cette logique transactionnelle.

La revigoration en 2016 de la PSDC a suscité des inquiétudes, dans les milieux de l’OTAN, en particulier quant à un éventuel débordement de la nouvelle dynamique européenne vers la défense collective, chasse gardée de l’Alliance. Depuis, le Secrétaire général de l’OTAN passe le gros de son temps à lancer des mises en garde et martèle que « l’Europe ne peut pas se défendre ». A son malheur, pendant quatre ans il a dû le faire alors que le président Trump, de son côté, n’a cessé de jeter des doutes sur la garantie de défense de l’OTAN. Cette remise en cause de l’Article 5, par le président américain, a fait comprendre même aux plus atlantistes des Européens que, justement, il pourra bien arriver un jour où ils se retrouveront tous seuls pour se défendre. Une hypothèse qui donne lieu à d’âpres polémiques publiques, mais aussi à un foisonnant débat d’experts de part et d’autre de l’Atlantique.

L’un des échanges les plus intéressants s’est développé sur les colonnes de la revue britannique Survival, une publication de renom sous l’égide de l’IISS, International Institute for Strategic Studies. En avril 2019, une équipe de l’IISS a publié une étude estimant que les alliés européens de l’OTAN ne seraient pas capables de faire face à une agression russe – les Etats-Unis devraient venir à leur rescousse[45]. Fin 2020, Barry R. Posen, le directeur du Programme d’Etudes de Sécurité au prestigieux Massachusetts Institute of Technology (MIT), a pris le contre-pied de l’hypothèse et des affirmations de cette étude dans un article au titre parlant : « L’Europe peut se défendre »[46]. Le débat n’était pas sans susciter des réactions, qui pour mettre en cause la pertinence des scénarii choisis, qui pour questionner les motivations et les messages politiques des papiers. D’un côté, l’étude de l’IISS fut vue par certains comme tombant à pic pour discréditer toute idée d’autonomie. De l’autre, Posen fut accusé d’être indulgent envers les faiblesses européennes uniquement pour mieux étayer la thèse de son récent livre qui préconise une politique étrangère de « retenue » pour les Etats-Unis[47].

Quoi qu’il en soit, trois éléments du débat méritent que l’on s’y arrête. Premièrement, les intervenants des deux côtés s’accordent pour dire que le montant nécessaire pour combler les lacunes capacitaires des Européens (en vue d’une menace russe de type conventionnel) se situe aux alentours de 300 milliards d’euros. Or, comme le font remarquer même les chercheurs de l’IISS : rien qu’en comblant l’écart avec l’objectif de 2% du PIB sur lequel les alliés européens s’étaient engagés dans le cadre de l’OTAN, ils dépenseraient 100 milliards d’euros de plus… par an.[48] Deuxièmement, François Heisbourg a introduit dans le débat la dimension nucléaire jusqu’alors complètement mise de côté. Comme il remarque, à juste titre : « le risque d’une guerre en Europe ne peut pas être analysée indépendamment du facteur nucléaire [car] la Russie n’envisage pas la moindre opération sur le théâtre européen sans un certain lien avec un menace nucléaire russe implicite ». Par conséquent, une « dissuasion élargie »  serait « un élément indispensable de tout effort pour contrer une agression militaire russe »[49]. Une occasion en or, pour Posen, de rappeler la fragilité du concept même de dissuasion élargie : « La relation de dissuasion élargie entre les Etats-Unis et l’Europe a toujours été, elle aussi, une hypothèse problématique »[50].

Finalement, le débat sur la défense de l’Europe se focalise uniquement sur les lacunes européennes et fait abstraction de la question de la capacité des Etats-Unis de venir en aide. Après la guerre froide, le document de référence du Pentagone, le Quadrennial Defense Review (QDR) a déterminé que les Etats-Unis devaient être en mesure de mener (et de remporter) deux guerres à la fois, la condition sine qua non du statut de superpuissance[51]. Cette approche fut la position officielle jusqu’à la Stratégie de 2012, où l’administration Obama y substitua une doctrine dite de « deux-moins » : l’objectif de remporter une guerre, tout en imposant des coûts inacceptables à un agresseur sur un autre théâtre[52]. Finalement, la Stratégie de 2018, sous le président Trump, a tiré les conclusions de la montée en puissance de la Chine et ne vise plus qu’une seule guerre à la fois, s’en remettant à la dissuasion sur un second théâtre[53].  Une évolution qui n’est certainement pas près de rassurer les alliés européens. D’autant qu’elle ne fait que renforcer les doutes, déjà exprimés dans le Rapport de la Commission Trident britannique –composée d’anciens ministres de la défense et des affaires étrangères, d’ex-ambassadeurs et chefs d’état-major – sur la volonté et la capacité des Etats-Unis de défendre l’Europe[54].

Or, l’autre grand volet de l’interdiction de la non-duplication, l’armement, est directement lié à la perception des garanties de défense. Le sénateur américain Chris Murphy a clairement exposé la logique du donnant-donnant lorsqu’il s’est inquiété, sous le président Trump, de l’impact de la remise en cause de l’Article 5 sur les ventes d’armement. Cet élu démocrate du Connecticut a expliqué, lors d’une conférence, comment la garantie de l’OTAN apporte un bénéfice économique à son Etat, à condition que les Européens y croient : « grâce à cette alliance étroite, il est beaucoup plus probable que les Européens achètent des produits de Sikorsky et de Pratt & Whitney ». Murphy reproche à Donald Trump d’avoir jeté des doutes sur l’engagement américain pour la défense collective, car suite à cela « les alliés européens commencent à explorer d’autres options pour l’achat de leurs équipements militaires, y compris des initiatives préoccupantes qui excluraient les Etats-Unis »[55].

Il fait référence au Fonds européen de défense conçu, comme on l’a vu, pour cofinancer les projets d’armement européens à partir du budget communautaire. La participation de tiers – surtout celle des puissants industriels américains appuyés par leur gouvernement – serait contre-productive par rapport à l’objectif affiché d’autonomie. Les divisions entre Européens à cet égard sont reflétées dans la coupe spectaculaire du budget (de 13 milliards à 7 milliards pour le prochain cadre pluriannuel). Tant que les Etats-Unis n’obtiendront pas d’accès selon leurs propres termes, ses alliés européens les plus proches s’opposeront au renforcement de cet instrument. Inversement, s’ils obtiennent gain de cause et que les Etats-Unis deviennent éligibles au financement du FED (d’une manière ou d’une autre, par le truchement de la participation à la CSP par exemple), c’est la France qui devrait normalement y réduire son engagement. Car cela transformerait le budget du FED en une passoire permettant aux entreprises d’Etats tiers, en particulier américains, de siphonner à leur guise les dépenses européennes.

Ceci d’autant plus que cette logique s’applique déjà pour les achats d’armement en général. Comme le souligne un rapport récent de l’Institut Montaigne « Il n’existe toujours pas aujourd’hui de préférence européenne lors de l’acquisition d’équipement (…) l’acquisition de matériels américains consomme les budgets de défense des États, impacte les budgets restants pour les industriels européens et permet une certaine ingérence américaine dans les affaires de défense de l’UE »[56]. Le rapport donne l’exemple des avions de combat : « Dans le domaine aérien par exemple, la participation au programme F35 de pays comme l’Italie, les Pays-Bas ou plus récemment la Belgique fragilise l’industrie européenne »[57]. Pour mémoire, c’est ce même avion que la ministre Florence Parly évoqua pour refuser le lien établi par Washington entre garanties de défense et achats d’armement : « La clause de solidarité de l’OTAN s’appelle Article 5, et non pas Article F-35 »[58].

3.3 - Non-discrimination ?

Le domaine de l’armement continue d’être l’enjeu majeur du troisième D, celui de l’interdiction de toute discrimination envers les alliés non membres de l’UE. S’agissant d’un sujet névralgique, cette interdiction est, pour une fois, directement et publiquement invoquée pour assurer la présence des Etats-Unis dans les initiatives européennes. La saga de l’accès au FED s’est poursuivie, dans cet esprit, tout au long de l’année 2020.[59] Comme le note un rapport de l’Assemblée nationale : « Les discussions sont particulièrement tendues sur la question de l’éligibilité des entreprises des pays tiers, notamment celles du Royaume-Uni et des États-Unis, au FED. Les États membres sont divisés sur la question et, pour certains qui hébergent des filiales d’entreprises américaines, soumis à une forte pression des États-Unis pour une plus grande souplesse dans les critères d’éligibilité ». Et aux auteurs du rapport d’expliquer : « Il va de soi que si le FED devait être largement ouvert aux entreprises des pays tiers, c’est autant de financement en moins pour atteindre l’objectif de l’autonomie stratégique »[60].

Quelques mois plus tard, le Secrétaire d’Etat aux affaires européennes, Clément Beaune, se veut rassurant : « Le fonds européen de défense vient financer nos propres projets d’autonomie stratégique européenne. Il est exclu de financer les pays tiers. La coopération structurée permanente, qui est une coopération de projet, inclut la possibilité d’intégrer des pays tiers à bord de certains projets, avec des règles d’approbation par les pays de l’Union européenne au cas par cas »[61]. En effet, aux termes du compromis bricolé sous la présidence allemande de l’UE, des « Etats tiers » peuvent entrer dans tel ou tel projet CSP à condition qu’il y ait pour cela une décision politique, et tant qu’il n’y a pas de fonds commun européen en jeu – du moins en principe. Pour rappel, la CSP et le FED ont été créés pour être complémentaires l’un de l’autre. La CSP peut être vue par certains acteurs extérieurs comme une éventuelle passerelle vers, ou un droit de blocage contre, le FED : soit pour accéder à celui-ci en tant que tiers, soit pour parvenir à en exclure tel ou tel programme du fait même de sa propre participation au projet correspondant.

De surcroît, le Secrétaire d’Etat Beaune se garde bien de préciser si la France avait réussi à imposer, en tant que critère sine qua non, ses deux conditions initiales pour l’accès d’un tiers à la CSP. A savoir : considérer comme un préalable non négociable le fait que la propriété intellectuelle et le droit d’exportation doivent rester, sans ambiguïté aucune, sous contrôle européen. Ou bien, au lieu de cela, les conditions générales ont été réduites, comme le laisse penser le communiqué de l’UE, à ce que le participant tiers « doit partager les valeurs sur lesquelles l'Union est fondée, ne doit pas porter atteinte aux intérêts de l'Union et de ses États membres en matière de sécurité et de défense et doit avoir conclu un accord pour échanger des informations classifiées avec l'UE ».[62] Car si c’est le cas, l’objectif initial de non-dépendance est caduc et la CSP définitivement vidée de sa substance.

Le risque est d’autant plus grand que l’approche choisie par la nouvelle administration Biden est remarquablement intelligente. Les Etats-Unis tirent prétexte du « nouveau départ » dans les relations transatlantiques, après les années Trump, pour retourner la situation et présenter leur revendication d’accès comme le signe d’un nouvel engagement. C’est donc par désir de resserrer les liens entre alliés qu’ils souhaitent honorer de leur présence les initiatives européennes. La manœuvre est encore plus habile puisque Washington avance par paliers. Au lieu de viser tout de suite les questions les plus sensibles, les Etats-Unis vont se connecter d’abord au projet sur la mobilité militaire, qui fait lui aussi partie des quelque 50 projets de la CSP[63]. Mais la porte-parole du Pentagone admet que ce n’est que le premier pas : « une étape cruciale pour identifier comment les États-Unis et l’UE peuvent travailler ensemble dans d'autres projets de la CSP, et pour explorer une éventuelle coopération entre les États-Unis et l’UE dans d'autres initiatives de défense de l’UE ». Jessica Maxwell ajoute que Washington voit dans l’approbation rapide par l’UE de la participation américaine un signe prometteur quant aux « engagements de l’UE et des États membres à garder les initiatives de défense de l’UE ouvertes aux États-Unis »[64]. La messe est dite.

4- Union, quelle union ?

Plus l’UE parle d’autonomie, plus les appels à « plus d’intégration » se multiplient. Dans cette narration, le passage à la majorité qualifiée créerait, d’un coup de baguette magique, une Europe-puissance parlant d’une seule voix, à même de jouer son propre rôle sur l’échiquier géopolitique. Mais une telle vision simpliste a tendance de confondre la forme et le fond. Ce n’est pas du fait de la règle de l’unanimité que l’UE est incapable d’avoir une politique de puissance indépendante, bien au contraire. La position majoritaire parmi les partenaires européens a toujours été d’ignorer, voire vilipender les concepts de puissance et d’indépendance. S’il ne tenait qu’à eux, l’Europe serait, depuis fort longtemps, un 51ème  Etat américain voire, demain, une 24ème province chinoise. L’exigence de l’unanimité est le seul garde-fou qui reste pour les quelques-uns, souvent la France seule, qui sont attachés à l’idée d’être maîtres de leur destin et faire leurs propres choix.

L’excellent article d’Hubert Védrine « Avancer les yeux ouverts » (écrit en 2002, mais qui n’a pas pris une ride depuis) résume parfaitement les options. L’ancien ministre des affaires étrangères y plaide pour « l’honnêteté intellectuelle » avant d’entamer les prochaines étapes de la construction européenne : « De deux choses l’une : ou bien nous acceptons, parce que nous estimons que l’ambition européenne prévaut sur toutes les autres ou parce que nous jugeons que le cadre européen est désormais le seul qui nous permette de défendre nos intérêts, de nous fondre progressivement dans cet ensemble. Et alors nous jouons à fond le jeu européen, le renforcement des institutions européennes et communautaires, la généralisation du vote à la majorité. Et nous en acceptons par avance toutes les conséquences. Ou bien, considérant que nous ne pourrons pas préserver avec 9 % des voix au Conseil, 9 % des membres du Parlement, un commissaire sur 25, des positions et des politiques que nous jugeons fondamentales, nous refusons ce saut institutionnel »[65].

Parmi ces positions fondamentales, impossibles à préserver dans une Europe supranationale régie par la logique de la majorité, se trouve l’exigence d’autonomie et de puissance. Un épisode récent illustre à la perfection la solitude de la France et les dangers pour elle à céder aux sirènes européistes dans l’espoir d’une Europe-puissance imaginaire. Il s’agit de la passe d’arme, fin 2020, entre le président Macron et la ministre allemande de la défense Annegret Kramp-Karrenbauer (AKK)[66]. Celle-ci déclare, à la veille de la présidentielle américaine, que les « illusions d’autonomie stratégique européenne doivent cesser »[67]. Sur quoi, le président français rétorque : « Il ne faut surtout pas perdre le fil européen et cette autonomie stratégique, cette force que l’Europe peut avoir pour elle-même. Il s’agit de penser les termes de la souveraineté et de l’autonomie stratégique européennes, pour pouvoir peser par nous-mêmes et non pas devenir le vassal de telle ou telle puissance et ne plus avoir notre mot à dire.»[68]. AKK persiste et signe : « L’idée de l’autonomie stratégique européenne va trop loin si elle implique que nous serions capables de garantir la sécurité, la stabilité et la prospérité de l’Europe sans l’OTAN et sans les Etats-Unis. C’est une illusion »[69].

Comme on pouvait s’y attendre, les autres pays européens se sont rangés du côté de l’Allemagne. Le ministre polonais de la défense Mariusz Błaszczak en a conclu que « nous devons être plus proches des Etats-Unis que jamais », et le Premier ministre espagnol Pedro Sánchez a fait savoir sans équivoque : « Je suis avec la vision allemande ». Le ministre italien de la défense, Lorenzo Guerini, voit dans l’autonomie stratégique européenne la « confirmation du rôle de l’Europe en tant que pilier de l’architecture de sécurité collective basée sur le pacte transatlantique ». Son homologue portugais,  João Gomes Cravinho, met en garde : « Essayer de faire en sorte que l’autonomie stratégique de l’UE fasse moins au sein de l’OTAN ou tenter de se séparer de l’OTAN serait, à notre avis, une grave erreur ». Difficile de ne pas voir, derrière ces discours, le positionnement des uns et des autres par rapport à Washington. Tout comme chacun se détermine en fonction de sa propre vision du monde par rapport à Pékin, Ankara ou Moscou. Les chercheurs de l’institut allemand SWP, qui conseille le gouvernement fédéral sur les questions de sécurité, constatent : les relations bilatérales entre les États membres de l’UE et les grandes puissances sont guidées par des « loyautés disparates et des intérêts contradictoires », ce qui rend une approche commune de l’autonomie stratégique difficile, pour ne pas dire inconcevable[70].

L’écrivain-philosophe anglais, G. K. Chesterton a brillamment exposé, il y a cent ans, la vacuité des arguments en faveur d’une union entre entités différentes : « L’Union c’est la force, l’union c’est également la faiblesse. Transformer dix nations en un seul empire peut s’avérer aussi réalisable que de transformer dix shillings en un demi-souverain [aujourd’hui : dix pièces de dix pence en un Pound]. Mais cela peut également être aussi absurde que de transformer dix terriers en un seul mastiff. La question dans tous les cas n’est pas une question d’union ou d’absence d’union, mais d’identité ou d’absence d’identité. En raison de certaines causes historiques et morales, deux nations peuvent être si unies que dans l’ensemble elles se soutiennent. Mais à cause de certaines autres causes morales et de certaines autres causes politiques, deux nations peuvent être unies et ne faire que se gêner l’une l’autre; leurs lignes entrent en collision et ne sont pas parallèles. Nous avons alors un état de choses qu’aucun homme sain d’esprit ne songerait jamais à vouloir continuer s’il n’avait pas été ensorcelé par le sentimentalisme du seul mot ‘union’ »[71]. Dans l’Europe d’aujourd’hui, continuer signifie le nivellement par le bas et la dilution des ambitions.

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[1] Vision partagée, action commune: Une Europe plus forte - Une stratégie globale pour la politique étrangère et de sécurité de l'Union européenne, juin 2016.
[2] Lettre de mission de la part de la présidente de la Commission, Ursula von der Leyen au Commissaire Thierry Breton, 1er décembre 2019.
[3] OTAN 2030 : Unis pour une nouvelle ère, Analyse et recommandations du Groupe de réflexion constitué par le secrétaire général de l’OTAN, 25 novembre 2020.
[4] Jean-Dominique Merchet, « Hubert Védrine: ‘J’ai pu vérifier que les idées françaises étaient isolées au sein de l’Alliance atlantique’ », L’Opinion, 15 décembre 2020.
[5] Sur le sujet de l’extension géographique et fonctionnelle, voir de l’auteur: « Une OTAN de plus en plus englobante », Note IVERIS, 18 octobre 2019.
[6] Remarks by NATO Secretary General Jens Stoltenberg at the Munich Security Conference 2021, 19 février 2021.
[7] Presenting the POLITICO 28 Class of 2021, POLITICO Events, Entretien filmé de David Herszenhorn avec le Secrétaire général Jens Stoltenberg, 7 décembre 2020.
[8] Déclaration du sommet de Bruxelles par les chefs d’État et de gouvernement participant à la réunion du Conseil de l’Atlantique Nord tenue à Bruxelles les 11 et 12 juillet 2018 (Par.78).
[9] Déclaration de Londres par les dirigeants des pays de l’OTAN, Londres les 3 et 4 décembre 2019 (Par.6).
[10] Audition du contre-amiral Arnaud Coustillière, officier général en charge de la cyberdéfense à l’état-major des armées, Commission de la défense nationale et des forces armées de l’Assemblée nationale, 12 juin 2013.
[11] Hubert Védrine, Rapport pour le Président de la République française sur les conséquences du retour de la France dans le commandement intégré de l’OTAN, sur l’avenir de la relation transatlantique et les perspectives de l’Europe de la défense, 14 novembre 2012.
[12] Conférence de presse du Secrétaire général de l’OTAN Jens Stoltenberg, 15 février 2021.
[13] NATO chief wades into fiery German debate on armed drones, Defense News, 23 décembre 2020.
[14] Gerald E. Connolly, « 70 ans de l'OTAN : Pourquoi l'Alliance demeure-t-elle indispensable ? », Rapport de l'Assemblée parlementaire de l'OTAN, septembre 2019.
[15] Plus de 60 législateurs se penchent sur le nouvel agenda pour les relations transatlantiques et l'OTAN, Assemblée parlementaire de l’OTAN, 26 mars 2021.
[16] La commission permanente crée un groupe de travail sur la création d’un centre de l'OTAN pour la résilience démocratique, Assemblée parlementaire de l’OTAN, 29 mars 2021.
[17] OTAN 2030 : Unis pour une nouvelle ère, Analyse et recommandations du Groupe de réflexion constitué par le secrétaire général de l’OTAN, 25 novembre 2020, p.10.
[18] Audition de M. Philippe Errera, ambassadeur, représentant permanent de la France à l’OTAN, Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, 22 janvier 2013.
[19] Conférence de presse du Secrétaire général de l’OTAN Jens Stoltenberg, 15 février 2021.
[20] Entretien du Secrétaire général de l’OTAN, Jens Stoltenberg, avec Politico, 7 décembre 2020.
[21] Pour davantage de détails sur cette épineuse question, voir de l’auteur : L’OTAN cherche à contourner la règle du consensus, Note IVERIS, 25 août 2015 et Après Varsovie : l’OTAN au sommet de ses contradictions, in Défense & Stratégie    n°40, automne 2016.
[22] Xavier Pintat, Le plan d’action ‘Réactivité’ de l’OTAN: assurance et dissuasion pour la sécurité après 2014, Rapport, Assemblée parlementaire de l’OTAN, 10 octobre 2015.
[23] Joseph A. Day, La nouvelle posture de dissuasion de l’OTAN : du Pays de Galles à Varsovie, Projet de rapport général, Assemblée parlementaire de l’OTAN, 19 septembre 2016.
[24] The Rīga Conference 2019, Coffee break conversation between Alexander Vershbow and Julian Lindley-French, 14 octobre 2019, enregistrement vidéo.
[25] Comme l’a expliqué le Secrétaire général adjoint de l’Alliance, Camille Grand : «C’est frappant lorsqu’on arrive dans l’OTAN en tant que Français que pour 26 alliés sur 29, la politique de sécurité et de défense se fait à l’OTAN à 90 % ou à 99 %. Il y a trois exceptions : les États-Unis, la France, et la Turquie qui a toujours gardé la volonté de disposer d’un outil de défense qui puisse fonctionner en dehors de l’Alliance atlantique ». Propos tenus à la Table ronde à l’Assemblée nationale : « Avenir de l’Alliance atlantique », 27 novembre 2019. NB : Avec l’adhésion du la Macédoine du Nord depuis, en mars 2020, l’Alliance compte 30 pays membres aujourd’hui.
[26] Sur le chemin de l’autonomie stratégique – L’Union européenne dans un environnement géopolitique en mutation, Etude du Service de recherche du Parlement européen, septembre 2020.
[27] Idem. Emmanuel Macron parle de retrouver « la grammaire de la puissance » dans son interview à The Economist en novembre 2019 et précise que « l’Europe, si elle ne se pense pas comme puissance, disparaîtra ». A la conférence des ambassadeurs en 2019, il met en garde : « Nous aurons le choix entre des dominations », soit américaine, soit chinoise. 
[28] Spain-Netherlands non-paper on strategic autonomy while preserving an open economy, Gouvernement des Pays-Bas www.rijksoverheid.nl , 25 mars 2021.
[29] Conclusions du Conseil européen, 1er et 2 octobre 2020.
[30] Défense européenne : le défi de l'autonomie stratégique, Rapport d’information  N°626 du Sénat (par R. Le Gleut et H. Conway-Mouret), 3 juillet 2019.
[31] Jolyon Howorth, “Europe and Biden –Towards a New Transatlantic Pact? ”, Wilfried Martens Center, janvier 2021.
[32] Sven Biscop, EU and NATO Strategy: A Compass, a Concept; and a Concordat, Egmont Institute, Security Policy Brief n°141, mars 2021.
[33] Conclusions du Conseil portant lancement du projet pilote du concept de présences maritimes coordonnées dans le golfe de Guinée, 25 janvier 2021 : « Les Etats membres continuent d’améliorer la coordination sur une base volontaire des actions menées par les moyens qu'ils déploient dans la zone d'intérêt maritime sous le commandement national ».
[34] Voir de l’auteur : « Les politiques d’armement en Europe à travers l’exemple de l’affaire BAE Systems-EADS », Défense & Stratégie n°33, automne 2012
[35] Défense européenne : le défi de l'autonomie stratégique, Rapport d’information N°626 du Sénat (par Ronan Le Gleut et Hélène Conway-Mouret), 3 juillet 2019. L’échange de droits au sein de l’EATC se fait dans un cadre multilatéral d’ensemble et est basé sur la notion d’EFH (Equivalent Flying Hour). La référence est le prix de revient d’une heure de vol de C130 ou C160 (EFH = 1). D’après l’exemple donné par le CTAE/EATC : « Le néerlandais KDC-10 exécute une mission de ravitaillement en vol au nom de l’Espagne ; en parallèle l’espagnol KC130 propose une mission de parachutage en Allemagne ; tandis que le personnel militaire allemand et le fret italien sont transportés par un A400M français ; un Learjet luxembourgeois procède à une évacuation aéromédicale d’un soldat belge blessé dans des zones de crise ; l’italien C27J transporte une cargaison hollandaise ; et le belge Embraer transporte les soldats français ». Source : www.eatc-mil.com.
[36] Charles A. Kupchan, The End of the American Era, Vintage Books, 2003, p.267.
[37] Le partenariat OTAN-UE dans un contexte mondial en mutation, Rapport de l’Assemblée parlementaire de l’OTAN, par Sonia Krimi, 19 novembre 2020, §16.
[38] Laurent Lagneau, « Le secrétaire général de l’Otan critique l’idée d’autonomie stratégique européenne, 5 mars 2021 », site Zone militaire Opex360.com ; 'The EU cannot defend Europe': NATO chief, AFP, mars 2021.
[39] Voir de l’auteur : La Turquie dans l’OTAN, entre utilité et hostilités, Note IVERIS, 26 novembre, 2020.
[40] Les alliés de l’OTAN s’affrontent en Méditerranée, Fr24news, 26 août 2020.
[41] Audition de Clément Beaune, secrétaire d’État chargé des affaires européennes, à la Commission des Affaires européennes de l’Assemblée nationale, 17 septembre 2020.
[42] Communiqué de l’Elysée, 12 août 2020.
[43] Sur ce dernier point, peu de changements sont à signaler depuis l’état des lieux dressé dans le dernier numéro de Défense & Stratégie (n°44, pp23-24). L’exercice qui aurait dû valider la Capacité militaire de planification et de conduite (MPCC en anglais) pour des missions dites « exécutives », avec emploi de la force militaire, fut reporté en raison de la pandémie de Covid-19. Voir : Lt. Colonel Stylianos Moustakis, “Military Planning and Conduct Capability – A Review of 2020”, in Impetus n°30, hiver-printemps 2021, p.18.
[44] Voir de l’auteur : « Dassault Aviation, Eric Trappier ironique sur l’achat des F-35 par les Etats européens », Theatrum Belli, 17 mars 2014.
[45] Douglas Barrie et al, Defending Europe : Scenario-based Capability Requirements for NATO’s European Members, IISS Research Paper, avril 2019.
[46] Barry R. Posen, « Europe Can Defend Itself », Survival vol.62 n°6, décembre 2020 – janvier 2021.
[47] Barry R. Posen, Restraint – a New Foundation for U.S. Grand Strategy, Cornell University Press, 2015.
[48] Douglas Barrie et al, « Europe’s Defence Requires Offence », Survival, vol.63 n°1, février-mars 2021.
[49] François Heisbourg, « Europe Can Afford the Cost of Autonomy », Survival, vol.63 n°1, février-mars 2021.
[50] Barry R. Posen, « In Reply: To Repeat, Europe Can Defend Itself », Survival, vol.63 n°1, février-mars 2021.
[51] Quadrennial Defense Review, Département de la Défense des Etats-Unis, 1997.
[52] Sustaining U.S. Global Leadership: Priorities for 21st Century Defense, Département de la Défense, 2012.
[53] National Defense Strategy, Département de la Défense, 2018. Pour une analyse de cette nouvelle approche, voir Hal Brands - Evan Braden Montgomery, « One War Is Not Enough: Strategy and Force Planning for Great-Power Competition », Texas National Security Review, vol.3, n°2 printemps 2020.
[54] The Trident Commission, Concluding Report, juillet 2014.
[55] L’intervention du sénateur américain Chris Murphy au CSIS (Center for Strategic and International Studies): The Midterm Elections' Implications for the Transatlantic Agenda, Washington, le 14 novembre 2018.
[56] Repenser la défense face aux crises du 21e siècle, Rapport de l’Institut Montaigne, février 2021, p.141.
[57] At the Vanguard - European Contributions to NATO’s Future Combat Airpower, RAND Report, 2020.
[58] Discours de Florence Parly à l’Atlantic Council: “The US- French relationship in a changing world”, Washington, 18 mars 2019.
[59] Sur les antécédents de ce bras de fer, voir « Le double anniversaire OTAN - Défense européenne : « Plus ça change et plus c’est la même chose ! », in Défense & Stratégie n°44, hiver 2019, pp. 27-30.
[60] Françoise Dumas & Sabine Thillaye, Rapport d’information sur la relance dans le secteur de la défense, N°3492, Commission de la défense nationale et des forces armées  de l’Assemblée nationale, le 6 novembre  2020.
[61] Audition à la commission des affaires étrangères, de Clément Beaune, secrétaire d'État chargé des affaires européennes, 16 février 2021.
[62] Coopération de l'UE en matière de défense: le Conseil fixe les conditions de la participation d'États tiers à des projets CSP, Communiqué du Conseil de l’UE, 5 novembre 2020.
[63] “U.S. ready to help EU speed up troop movement to meet Russia challenge”, Reuters, 2 mars 2021. La mobilité militaire est un des initiatives phares de l’UE. Elle vise à « lever les obstacles entravant les mouvements d'équipements et de personnel militaires dans l'ensemble de l'UE, afin de faciliter et d'accélérer leur mobilité, leur permettant ainsi de réagir rapidement et efficacement à des crises internes et externes ». Elle comporte trois volets: un projet CSP mené par les Pays-Bas, une communication conjointe de la Commission européenne relative à la mobilité militaire dans l’UE financée par le mécanisme pour l’interconnexion en Europe, et une initiative commune de l’Union et de l’OTAN.
[64] Sebastian Sprenger, “Pentagon pushes to partake in EU military mobility planning”, Defense News, 2 mars 2021; “US-EU cooperation pitch on military mobility gets positive response”, Defense News, 15 mars 2021.
[65] Hubert Védrine, Europe : avancer les yeux ouverts, Le Monde, 27 septembre 2002.
[66] Voir de l’auteur, Germany’s Transatlantic Ambiguities, FPRI Analysis, 5 mars 2021.
[67] Annegret Kramp-Karrenbauer, Europe still needs America, Politico, 2 novembre 2020.
[68] La doctrine Macron : une conversation avec le Président français, Le Grand Continent, 16 novembre 2020.
[69] Allocution de la ministre allemand de la défense Annegret Kramp-Karrenbauer à l’Université Helmut Schmidt à Hambourg, 19 novembre 2020.
[70] B. Lippert, N. von Ondarza, V. Perthes (eds.), European Strategic Autonomy - Actors, Issues, Conflicts of Interests, The German Institute for International and Security Affairs (SWP), Research Paper, mars 2019.
[71] Gilbert Keith Chesterton, Heretics, recueil d’essais publié en 1905. 

Le texte intégral: Hajnalka Vincze, L’OTAN reprend l’avantage dans son bras de fer avec l’UE, in Défense & Stratégie n°45, printemps 2021. 


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