Les récents efforts par la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne pour mettre en place un mécanisme financier en vue de contourner les sanctions extraterritoriales américaines contre l’Iran sont révélateurs d’un besoin croissant de s’affirmer par rapport aux USA. Depuis de longs mois, les Européens essaient de trouver un moyen pour préserver l’accord nucléaire, en dépit du retrait décidé par le président américain. Leurs manœuvres ont moins à voir avec la politique envers Téhéran, qu’avec le positionnement vis-à-vis des USA, et plus encore avec l’idée que l’Europe se fait d’elle-même en tant qu’acteur international. 

Non pas que les Européens considèrent le dossier iranien comme secondaire, bien au contraire. C’est précisément parce que l’accord nucléaire iranien est le principal, sinon le seul, succès de la (très) balbutiante politique étrangère de l’UE, que les Européens ne pouvaient pas se permettre de le sacrifier à leur habituel alignement sur les décisions US. Du moins pas sans bataille, de peur d’y perdre le peu de crédibilité internationale qu’ils pourraient encore avoir. 

Un camouflet pas comme les autres

Conformément à l’adage selon lequel l’Union européenne est un géant économique mais un nain politique, les réussites de la politique étrangère commune de l’UE se comptent sur les doigts d’une main – et la plus éclatante d’entre elles est, sans conteste, l’accord sur le nucléaire iranien. A tel point que la copie originale de l’accord est exposée dans le bureau même de la chef de la diplomatie européenne. Cette valeur symbolique explique mieux que les simples intérêts économiques et géopolitiques, pourquoi les Européens ne pouvaient pas laisser passer ce qu’ils voient comme leur humiliation flagrante de la part des Etats-Unis.

_{(Crédit photo: Commission européenne)}

Pour ce qui est du volet économique, l’UE avait traditionnellement été le premier partenaire commercial de l’Iran, une place qu’elle a perdue avec l’escalade des sanctions (sa part se réduisant de 25% à 8%). Depuis la signature de l’accord en 2015, où la levée des sanctions fut la contrepartie de l’abandon du programme nucléaire par le régime iranien, les exportations vers l’Iran ont ré-augmenté de 70%, et plusieurs grandes entreprises européennes ont annoncé des investissements considérables dans les secteurs de l’énergie, de l’informatique et de l’automobile. Toutefois, l’énorme décalage entre le marché américain de 20 trillions de dollars et le marché iranien de 330 milliards relativise le poids du facteur économique dans la décision des Européens de s’opposer à la politique du président Trump sur l’Iran.

Sur le plan géopolitique, l’Europe craint qu’une reprise, par l’Iran, de son programme nucléaire ne conduise à une déstabilisation générale dans une région dont elle, contrairement aux Etats-Unis, n’est pas séparée d’un océan. Du simple fait de la géographie, c’est l’Europe qui est en première ligne. Le spectre d’une intervention militaire israélienne susceptible d’aggraver le chaos l’inquiète, de même que la perspective d’une course à l’armement où l’Arabie saoudite (et l’Egypte) chercheraient à construire leur propre arsenal nucléaire. Plus largement, les Européens ont l’impression qu’en fragilisant l’accord avec l’Iran, c’est leur voisinage que l’Amérique, située, elle, à une distance rassurante, risque de mettre à feu et à sang.

De surcroît, les Européens voient dans l’accord de Vienne avec l’Iran la validation de leur approche multilatérale. Le JCPOA (de l’anglais Joint Comprehensive Plan of Action, sigle communément utilisé, y compris par le Quai d’Orsay) est présenté comme le fruit de longues années de diplomatie internationale sous une direction essentiellement européenne, vu que c’est la Haute représentante de l’UE qui préside aux pourparlers entre l’Iran, et les P5+1 (les cinq membres permanents du Conseil de sécurité de l’ONU, plus l’Allemagne). Pour toutes ces raisons, économiques, géopolitiques, diplomatiques, les Européens n’ont pas ménagé leurs efforts pour essayer de convaincre le président américain d’abord de ne pas sortir de l’accord, ensuite – si retrait il doit y avoir – de le faire de manière à laisser les autres signataires respecter leur parole.

Pendant des mois, les diplomates français, britanniques et allemands ont fait proposition sur proposition pour durcir la politique envers l’Iran, mais sans toucher au JCPOA. Dans une dernière tentative désespérée, le président français, en visite d’Etat à Washington, usait de tout son charme pour tenter d’accommoder les exigences du président Trump, en allant même jusqu’à faire miroiter la possibilité d’un « nouvel accord » (en réalité le même, mais complété d’autres volets traitant d’autres sujets de préoccupation). Rien n’y a fait. Ce n’est pas ce genre de finasseries européennes qui allaient dissuader le président Trump d’abandonner un accord qu’il considérait comme un « désastre ». Surtout, il n’a pas fait que d’en retirer l’Amérique, il l’a fait en sorte de rendre quasiment impossible aux autres signataires de préserver celui-ci.

En annonçant l’abandon de l’accord par les Etats-Unis, il a choisi l’option maximale en instaurant les sanctions dites secondaires, ou extraterritoriales. Ces dernières permettent de pénaliser n’importe quelle entreprise européenne qui, conformément aux engagements de son propre gouvernement mais en infraction des lois américaines, continuerait à commercer avec l’Iran. Comme pour mettre du sel dans la plaie, les responsables US ont multiplié les mises en garde publiques à l’adresse de leurs alliés européens. Le conseiller à la sécurité nationale, John Bolton, estime que « Les Européens vont se rendre compte que c’est dans leur intérêt de suivre » la décision de Washington. A l’entrée en vigueur des premières sanctions, le président explique dans un tweet : « Quiconque faisant des affaires avec l'Iran ne fera PAS d'affaires avec les États-Unis ». Pour y ajouter un mois plus tard que « Je pense que les Européens se comporteront bien, très bien, vous n’avez qu’à regarder ».

Sans surprise, cette approche unilatérale a été jugée inacceptable par Paris, et déplorée aussi par les autres parties. En fait, pour les Européens, l’extraterritorialité des lois US revient à leur dénier ostensiblement le droit de poursuivre leur propre politique – sur un dossier, en plus, qui est devenu emblématique de leur diplomatie. Dans une lettre commune, signée par la France, le Royaume-Uni, l’Allemagne, et la Haute représentante de l’UE, les Européens demandent aux Etats-Unis de ne pas réduire leur capacité à préserver un accord qu’ils jugent essentiel pour leur sécurité. Ils lui demandent donc « de ne pas appliquer les sanctions extraterritoriales aux entités européennes et de respecter ainsi notre décision politique ». En recevant, de la part de Washington, une fin de non-recevoir, toute la question est de savoir s’ils auront les moyens et la volonté de faire respecter leurs propres choix.

L’art des demi-mesures

Pour ce qui est de la réponse immédiate à la décision américaine, les Européens ont fait preuve d’une unité inhabituelle. Ils ont réinstauré un règlement de blocage pour protéger leurs entreprises qui continueraient à commercer avec l’Iran, et les plus grands Etats membres –avec le soutien dela Commission – ont même mis sur pied un mécanisme financier particulier désigné pour contourner les sanctions. La portée de ces mesures n’en reste pas moins réduite – soit parce que les moyens européens souverains sont limités par des vulnérabilités systémiques, soit parce que le recours aux moyens existants reste freiné, voire bloqué, par des Européens qui se refusent d’aller au bout de leur logique.

La première mesure prise par l’UE fut la réactivation d’un règlement de blocage qui interdit aux entreprises européennes de se conformer aux lois US, en leur servant ainsi, du moins en principe, de bouclier juridique au cas où elles seraient poursuivies par la justice américaine. A part le fait qu’il n’a jamais guère fonctionné, comme en témoignent, entre autres, les amendes record infligées aux banques françaises BNP Paribas et Société Générale aux USA, les entreprises que le règlement serait censé protéger ont, de surcroît, l’impression d’être prises au piège entre deux dispositifs. La mesure européenne comporte aussi un droit à l’indemnisation pour les dommages subis à cause des sanctions américaines, mais le fait de manière absurde : comme l’Amérique bénéficie, en tant qu’Etat, d’une immunité de juridiction, les pertes causées par ses décisions pourraient être financées sur fonds publics européens, autrement dit de l’argent des contribuables européens.

Des solutions pratiques existent, mais elles impliqueraient, forcément, d’assumer une posture de confrontation avec les Etats-Unis. Comme l’a remarqué une analyste de l’ECFR (European Council on Foreign Relations, un think tank semi-officiel, avec de nombreux dirigeants européens de renom dans son conseil d’administration), « Les responsables de l’UE doivent dire à Trump : si vous infligez des amendes aux actifs de nos sociétés aux États-Unis, nous récupérerons ces coûts en pénalisant les actifs américains en Europe. » Hélas, les Européens ont plutôt opté pour une version édulcorée du règlement de blocage, sans responsabilisation du partenaire US et sans l’idée des « sanctions miroir ». Rien d’étonnant à ce que ces mesures ne paraissent guère convaincantes aux compagnies européennes qui préfèrent rester prudentes : se conformer aux lois US et quitter l’Iran.

En effet, dès lors qu’une entreprise a des actifs aux Etats-Unis, des citoyens américains dans leur conseil d’administration ou, tout simplement, fait des transactions en dollars, elle se trouve mécaniquement exposée aux sanctions extraterritoriales. Or, comme les gouvernements européens n’ont pas pris les mesures politiques, sur base de réciprocité, qui auraient instauré un vrai rapport de force et auraient donc permis à immuniser leurs entreprises contre l’extraterritorialité des lois US, les opérateurs privés s’y soumettent. Ils jouent souvent même la sur-conformité, plutôt que de risquer des amendes exorbitantes ou l’exclusion de l’immense et juteux marché que sont les Etats-Unis.

Ce n’est pas un hasard si, dès le départ, le gros des efforts des Européens s’est concentré sur la mise en place d’un dispositif de paiement particulier, détaché du système financier contrôlé par l’Amérique. Car les PME européens qui ne sont pas directement exposés aux sanctions (du fait qu’ils n’ont pas d’actifs aux USA, ni d’actionnaires américains, ni ne font de transactions en dollars) pourraient, en principe, continuer à commercer avec l’Iran. Sauf que, pour faire du commerce, les PME aussi doivent passer par des banques qui, elles, bloquent les transactions par peur d’éventuelles rétorsions. La recherche d’un canal financier sécurisé a été, pour les Européens, un moment de vérité.  Ils ont découvert de sérieuses vulnérabilités, lorsque la Banque centrale européenne, la Banque européenne d’investissement et les banques centrales des différents pays ont toutes, les unes après les autres, écarté l’idée – craignant de perdre leur capacité à opérer sur le marché global et de mettre en péril leurs liens avec les Etats-Unis.

D’où le recours à un mécanisme financier spécifique, baptisé INSTEX (Instrument for Supporting Trade Exchanges) qui fut mis en place par la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni. Domicilié à Paris, INSTEX est dirigé par un allemand et bénéficie des financements des trois pays – afin de constituer un front commun face à d’éventuelles menaces venant des Etats-Unis. Le mécanisme lui-même est une sorte de coordinateur de paiements en direction et en provenance de l’Iran ; un circuit fermé conçu pour protéger chacun de ses éléments de l’extraterritorialité des sanctions américaines. Par rapport à l'inclination naturelle de l'UE à se plier aux desiderata US, la création d’INSTEX est un véritable fait d’arme. Toutefois, en restant attachés à leurs ambivalences traditionnelles, les Européens ont réussi l’exploit d’à la fois irriter les Etats-Unis et de ne pas satisfaire l’Iran.

La précision selon laquelle, après qu’il aura été opérationnalisé, INSTEX va, dans un premier temps, se focaliser « sur les secteurs les plus essentiels pour la population iranienne – comme les produits pharmaceutiques, agroalimentaires et les équipements médicaux » signifie que, comme l’a remarqué un ancien responsable du Trésor américain, « ce n’est pas un contournement des sanctions puisque tous ces commerces sont autorisés ». Ce qui n’a pas empêché le vice-président Pence de dire que « C'est une mesure peu judicieuse qui ne fera que renforcer l'Iran, affaiblir l'UE et créer encore plus de distance entre l'Europe et les Etats-Unis ». Dans le même temps, le ministre iranien des Affaires étrangères rappela aux Européens que sous cette forme initiale INSTEX reste bien en-deçà de leurs promesses : « L'Europe doit se mouiller si elle entend nager contre les dangereux courants de l'unilatéralisme américain ». Sauf que « se mouiller » va à l’encontre leurs réflexes habituels.

Souveraineté européenne : un pont trop loin

Alors même qu’il règne, dès le départ, une unanimité remarquable, parmi les 28, pour « regretter profondément » la décision de retrait américain et pour « rester engagé en faveur de la mise en œuvre entière et effective de l’accord nucléaire », des bémols apparaissent dès qu’il s’agit de la traduire en actes. Certes, tous sont d’accord que du moment où la crédibilité des Européens est en cause, « il faut faire quelque chose ». En revanche, quant à savoir si ce « quelque chose » doit avoir un impact réel – de nature à affirmer la souveraineté européenne – ou, au contraire, rester au niveau symbolique des moulinets diplomatiques afin de ne surtout pas froisser l’allié américain, les vieilles divisions européennes refont surface.

Quand le ministre français de l’Economie déclare qu’« il est temps que l'Europe passe des paroles aux actes en matière de souveraineté économique, il est temps qu'elle se dote des mêmes instruments que ceux dont disposent les Etats-Unis pour défendre ses intérêts économiques », la chancelière Merkel, comme tout bon dirigeant allemand qui se respecte, reste ambivalente sur le sujet. D’un côté, il répète que l’on ne peut plus s’en remettre à l’Amérique et qu’il faut que « l’Europe prenne en main son propre destin ». De l’autre, elle relativise et dit que certes, le problème iranien est sérieux, mais « ce n’est pas une raison pour mettre en question l’ensemble du partenariat transatlantique ». Les Etats membres de l’Est sont, eux, tous sur cette seconde ligne. Pour le ministre lituanien des Affaires étrangères, « il faut prendre en compte ce qui est plus important – nous ne devons pas faire cela aux dépens des relations euro-atlantiques ». D’après Linas Linkevičius, « Pensons à ce qui est plus important (…) Nous ne devrions pas agir au prix de nos relations avec les Etats-Unis ». Pour lui, à l’UE « il n’y a pas de voix unique », à quoi son homologue polonais ajoute que « Beaucoup de pays sont contre une confrontation avec l’Amérique ».

La décision de Varsovie d’accueillir, sur inspiration américaine, un sommet anti-Iran (rebaptisé plus tard « sur le Moyen Orient »), n’était certainement pas de nature à calmer les esprits. Surtout que les responsables de l’UE sont, pour une fois, sans équivoque : pour eux le respect de leurs engagements dans le cadre du JCPOA est – bien au-delà de l’Iran – une question primordiale pour l’Europe. Le chef de la diplomatie européenne affirme que « Nous ne pouvons pas accepter qu’une puissance étrangère – fût-elle notre plus proche ami et allié – prenne des décisions sur notre commerce légitime avec un autre pays. C’est un élément fondamental de notre souveraineté ». Le président de la Commission a intitulé son dernier discours sur l’état de l’UE, « L’Heure de la souveraineté européenne ». 

Jean-Claude Juncker y a proposé, non sans rapport avec les vulnérabilités mises en lumière lors des efforts pour préserver l’accord nucléaire, de faire de l’euro « l'instrument actif de la nouvelle souveraineté européenne ». Lui de rappeler que : « Il est aberrant que l'Europe règle 80% de sa facture d'importation d'énergie en dollars américains alors que 2% seulement de nos importations d'énergie nous proviennent des Etats-Unis. Il est aberrant que les compagnies européennes achètent des avions européens en dollars et non pas en euros ». Ce sont des positions inhabituelles, (presque) « gaulliennes », de la part de responsables européens. Le président Macron parle, lui, d’un « test de souveraineté » pour l’Europe, et son ministre de l’Economie met en garde contre la tentation de se comporter « comme des vassaux ».

L’ancien albassadeur allemand à Washington et directeur de la Conférence de Munich sur la sécurité, Wolfgang Ischinger voit une opportunité s’ouvrir suite à la décision unilatérale américaine sur le JCPOA : « C’est un nouvel avertissement dramatique pour l’Union européenne pour qu’elle se ressaisisse enfin. Je ne peux pas imaginer une meilleure motivation pour le projet européen que ce choc infligé par Trump ». Echaudé par l’échec de ses tentatives d’influence auprès du président américain, Emmanuel Macron en a aussi tiré une leçon. Comme il dit, « La question n’est pas de savoir si nous arrivons à convaincre les Etats-Unis d’Amérique, c’est un grand peuple et un grand pays, la question est de savoir si les Etats-Unis d’Amérique nous regarde comme une puissance avec une autonomie stratégique, c’est ça la vraie question qui est posée pour l’Europe aujourd'hui ». Sauf que, comme on l’a vu, les partenaires européens ne se bousculent pas pour y répondre par l’affirmatif.

D’autres horizons…

Toutefois, il y a consensus sur deux points : l’enjeu dépasse la seule question de l’Iran, et l’attachement au maintien de l’accord nucléaire n’implique en aucun cas une complaisance ou une naïveté envers Téhéran. Aux yeux des Européens, le respect de leurs engagements aux termes du JCPOA soulève une, et une seule question décisive : celle de leur capacité à faire valoir leurs propres intérêts et leurs propres choix, même quand ils ne coïncident pas avec ceux des Etats-Unis. De ce point de vue, les (demi-)mesures prises pour contourner l’extraterritorialité US peuvent apparaître comme un premier pas significatif. Elles pourraient être élargies et adaptées pour d’autres cas où il y aurait une différence d’appréciation de part et d'autre de l’Atlantique.

Finalement, le contentieux autour de l’accord n’est qu’un élément, et sans doute pas le plus important, dans un contexte où les sujets de divergence se multiplient entre les deux côtés de l'océan. Qu’il s’agisse des droits de douane, de l’OTAN, de l’Europe de la défense, du FNI (Traité sur les forces nucléaires intermédiaires) ou des achats d’armement, les Européens se retrouvent face aux déséquilibres inhérents des relations transatlantiques. De surcroît, les fragilités internes des pays européens ajoutent à l’exigence de souveraineté un « facteur démocratique ». Le président Macron a mis en évidence ce lien généralement passé sous silence : « Si nous acceptons que d'autres grandes puissances y compris alliées, y compris amies se mettent en situation de décider pour nous, notre diplomatie, notre sécurité, alors nous ne sommes plus souverains et nous ne pouvons plus crédiblement regarder nos opinions publiques, nos peuples en leur disant : nous allons décider pour vous, venez voter et venez choisir. » Sur le dossier iranien, l’Europe n’a manifestement pas été capable d’assumer pleinement une telle autonomie. Mais elle s’est au moins rendu compte, collectivement et publiquement, que le problème existe. Il y a fort à parier que d'autres occasions vont venir…

Ce texte est la version française de l'article original: Hajnalka Vincze, Iran, the EU, and the USA: The European Search for (Some Degree of) Autonomy, Foreign Policy Research Institute (FPRI), 28 mars 2019.

share: