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Le « retour » de la France dans l'OTAN : fausses raisons et vraies conséquences

La Lettre Sentinel n°51, avril 2009 - 08 avril, 2009
Note d’actualité
Hajnalka Vincze

Saluée (ou vilipendée, c’est selon) comme un « retour au bercail », la réintégration des structures militaires intégrées par la France finira-t-elle par faire exploser l’Alliance ? La question n’est paradoxale que d’apparence. A contre-courant des évolutions géopolitiques, basée sur un argumentaire dont la vacuité se manifestera au grand jour avant même qu’on n’ait commencé à changer les enseignes des bureaux et réimprimé les cartes de visite, cette décision (formellement pas encore prise) est surtout perçue et interprétée de manière diamétralement opposée par les protagonistes. D’où les attentes contradictoires, pour ne pas dire incompatibles, des deux côtés.

A Paris, ce « mouvement vers l’OTAN » est tantôt présenté comme un geste fort et magnanime pour lequel on est en droit de poser des conditions et d’attendre des contreparties, tantôt banalisé comme une simple « normalisation », un exercice quasi mécanique mais qui, curieusement, n’en procurerait pas moins à la France exactement les mêmes bénéfices. En tout état de cause, on espère, par un raisonnement aussi tortueux qu’erroné, d’être « mieux écouté », de faire entendre avec plus de succès la position originale de la France. En somme, d’avoir plus d’influence pour faire valoir des conceptions toujours guidées, dit-on, par le même esprit d’indépendance. Pour Washington et les capitales euro-atlantistes, par contre, l’équation est beaucoup plus claire : la France rentre dans le rang, c’est aussi simple. Fidèle à sa réputation de pro-américain enthousiaste, le Président Sarkozy effectuerait un formidable geste d’alignement suite auquel Paris, jusqu’ici l’enfant terrible de l’Alliance, se coulerait dans le moule otanien, autrement dit se rangerait, lui aussi, derrière les Etats-Unis. D’un côté comme de l’autre, on prend donc ses rêves pour des réalités. Or ces rêves étant inconciliables entre eux, le réveil n’en sera que d’autant plus instructif.

Leurres, illusions et contre-vérités

Pour les avocats d’une réintégration pleine et entière dans l’OTAN[1], ce « retour » est d’autant plus naturel que, dans les faits, il est déjà quasiment acquis. Il est vrai que sur le plan politique, la France n’a jamais cessé sa participation de plein droit dans l’Alliance, et que sur le plan militaire un rapprochement « à petit pas » fut amorcé dès le début des années 1990. Après la guerre dans les Balkans et la possibilité accordée pour la mise sous commandement OTAN des unités françaises d’Eurocorps, la France annonce en 1995, dans le cadre d’une première tentative de réintégration initiée par le Président Chirac, qu’elle participera de nouveau aux réunions des ministres de la défense de l’OTAN et que son chef d’état-major retournera au Comité militaire. (Traditionnellement, le chef de la mission française à l’OTAN était physiquement présent pendant les délibérations du Comité militaire, mais ne s’exprimait pas, siégeant en bout de la table, tout près de la porte pour pouvoir quitter la salle lorsqu’il était question du nucléaire). Résultat des courses : la France participe aujourd’hui à toutes les instances intergouvernementales de l’Alliance, à l’exception du Comité des plans de défense (qui vise en théorie, par le biais d’objectifs censés être incitatifs à défaut d’être directifs, à coordonner les politiques de défense des alliés, préparation et équipement des forces compris) et le Groupe des plans nucléaires (à propos duquel le ministre Kouchner, auditionné mi-février à l’Assemblée nationale en compagnie de son collègue Hervé Morin tenait à rassurer qu’« il n’est pas question de remettre en cause la totale autonomie de la force nucléaire française »).

Pour ce qui est du commandement militaire intégré, la participation française, limitée et ciblée, est pour le moment régie par l’accord dit « Flag to posts » de 2004, prévoyant l’insertion (avec maintien sous contrôle national et la possibilité de retrait à tout moment) de 110 officiers français dans les états-majors de l’Alliance. Comme l’avait fait remarquer le rapport intitulé « Les enjeux de l'évolution de l'OTAN » du Sénat en juillet 2007 : cette présence française au sein du commandement intégré « reste extrêmement modeste ». Du moins en termes quantitatifs, et comparée aux chiffres affichés par les autres pays membres (environ 1 % de l'effectif total dans les états-majors multinationaux où la présence américaine avoisine les 2 800 personnes, celle de la Grande-Bretagne et de l’Allemagne plus de 2 000 personnes chacune, les Italiens comptant environ 1 200 militaires intégrés et les Turcs près de 600).

Par ailleurs, si la position singulière de la France n’est pas sans incidences pour sa contribution au budget commun des alliés, celle-ci est des plus significatives et va déjà croissant. Ne participant qu’à une partie des dépenses militaires, la France figure néanmoins au 5ème rang des contributeurs  financiers de l’OTAN. Or le budget de l’Alliance a ceci de particulier que (1) il est en augmentation rapide (il s’est accru de 20% entre 2003-2007, avec la contribution française progressant de 50% durant la même période) ; (2) il fait l’objet de tentatives insistantes de la part des US et les pays euro-atlantistes pour élargir davantage le champ des financements en commun ; (3) le calcul des parts de chacun est tout sauf arithmétique : comme l’avait noté un rapport du Service de recherches du Congrès américain « lorsque le partage des fardeaux est négocié, l’Alliance prend en compte les responsabilités globales des Etats-Unis en matière de sécurité ». Concernant la France, d’après une audition d’experts devant le Sénat, une participation pleine et entière aux structures de l'Alliance devrait se traduire par un surcoût annuel de l'ordre de 85 millions d'euros pour Paris (sur une contribution de 170 millions d'euros par an actuellement). Soit une augmentation équivalente, en elle-même, au triple de ce que la France avait versé annuellement à l’OTAN entre 1966 et 1996.

Force est de constater, par ailleurs, que les spécificités du statut de la France à l’OTAN n’empêche en rien le pays de figurer parmi les principaux contributeurs en forces aux opérations de l’Alliance, ni les officiers français d’assurer le commandement de l’ensemble des forces alliés sur le terrain, comme ce fut déjà le cas à plusieurs reprises, notamment au Kosovo et en Afghanistan. En effet, il y a aujourd’hui davantage de troupes françaises déployées sous bannière OTAN que sous commandement de l’ONU ou de l’Union européenne. Dans la même logique, la France participe aussi, et de façon très significative, à la NRF (NATO Response Force ou Force de réaction de l’OTAN), de même qu’à la vaste majorité des programmes d’investissement. Mais si ce sont autant d’arguments en appui du raisonnement « on est déjà dedans ou c’est tout comme », ce même raisonnement coupe l’herbe sous les pieds de ceux qui voudraient faire croire que la réintégration envisagée est essentiellement une démarche technique. Et montre qu’il s’agit, au contraire, d’une décision hautement politique. Or, sur ce plan, il n’y absolument rien qui la justifie.

Premièrement, quand bien même le processus de réintégration pourrait être conduit sans perte réelle d’autonomie (ce qui exigera une vigilance continue, en particulier sur la question des modalités d’engagement des forces sur les théâtres d’opération, du financement en commun, des projets d’investissement), du fait du message qu’il envoie la France risque de voir sa marge de manœuvre automatiquement réduite. Car si les partisans du retour se plaisent à observer que la portée de la singularité française au sein de l’OTAN est aujourd’hui plus symbolique que pratique, la symbolique, justement, du retour aura inévitablement des répercussions pratiques. Les dirigeants français ont beau marteler les principes qu’ils avaient posés (maintien de l’autonomie de décision, exclusion de tout engagement automatique dans les opérations et absence de forces placées sous le commandement de l’OTAN en temps de paix), il ya peu de chance que les partenaires de la France dans le monde entier soient réceptifs à ce genre de subtilités. La perception sera unanime et sans équivoque. Ce n’est pas un hasard si l’ancien Premier ministre Villepin qualifie la réintégration de « faute ». Pour lui, « ça banalise le rôle de la France (…) la situant clairement dans les bataillons de l’OTAN ». Le « mauvais signal » d’alignement qu’une telle décision envoie entraînera forcément un « rétrécissement » de l’influence diplomatique de la France.

Deuxièmement, les arguments « pro-OTAN » non seulement nient ces évidences, mais prétendent même que de par cette décision la France renforcerait sa capacité d’influence. Tant par rapport à l’Amérique qu’au sein de l’Alliance. D’après ce raisonnement, en « normalisant » sa position, la France pèsera davantage sur les évolutions en cours à l’OTAN, et ses interlocuteurs à Washington seront plus enclins à prendre en compte ses vues et ses positions après cette belle démonstration d’allégeance. On verra. Ou plutôt : c’est déjà tout vu. Regardons d’abord l’OTAN. Avant de faire l’éloge du « choix de la responsabilité », titre de sa tribune dans le quotidien Le Figaro en février dernier, le ministre de l’Intérieur (et ex-ministre de la Défense) Michèle Alliot-Marie avait elle-même noté que « le statut singulier de notre pays au sein de l’Alliance lui permet de faire entendre sa voix et d’être écoutée ». En effet, loin des chimères sur une hypothétique future influence française à l’OTAN, la réalité est que pour les 25 pays non-US de l’organisation la seule capacité qui reste est celle de la résistance.

L’équation est toute simple : pour l’Amérique, l’Alliance atlantique lui appartient. Des microphones laissés allumés par inadvertance aux télégrammes diplomatiques ébruités, de nombreux incidents sont là pour témoigner que les « diktats » et les « oukases » reçus de Washington sont compris et ressentis comme tels par les alliés – et, la plupart du temps, acceptés. S’y ajoute l’usage abusif de la « procédure de silence », méthode consistant à appliquer la règle « qui ne dit mot consent », pour forcer les consensus derrière les propositions venant du premier des Etats membres. Dans ces conditions, et vu les pressions énormes que les Etats-Unis sont habitués à exercer sur leurs alliés (dont 24 sont en situation de dépendance par rapport à eux depuis des décennies), on peut se demander si c’est à partir d’une position originale ou d’une place alignée qu’un pays membre aurait, a priori, plus de chance de résister.

Il reste néanmoins l’espoir de s’ériger en meilleur ami de l’Amérique et attendre béatement de pouvoir influencer Washington en contrepartie des gages de fidélité successifs. A cet égard, l’exemple britannique est à méditer. Soixante ans de bons et loyaux services, en effet, n’ont pas été sans conséquence. Comme l’a résumé l’ex-président de la Commission de Renseignement de Sa Majesté, M. Rodric Braithwaite : « Contrairement aux Français qui avaient préféré suivre un chemin plus solitaire, mais indépendant, la coopération avec les Américains a privé les Britanniques de la plupart de leur indépendance. » Il s’ensuit que : « Dans une guerre réelle, les forces britanniques ne pourront plus opérer que faisant partie intégrante des forces américaines, sous commandement américain, et servant des intérêts américains ». Voilà qui a le mérite d’être clairement dit.

Pour une illustration récente, il suffit de jeter un coup d’œil sur la prestation du Premier ministre Blair dans l’affaire irakienne – et sur sa « récompense » en termes d’influence. Côté politique, l’ambassadeur britannique a lui-même avoué par la suite que Londres n’avait pas été tenu au courant (encore moins associé à l’élaboration) des plans de l’après-guerre. Côté militaire, quelques révélations de la presse ont mis en exergue qu’une fois placées sous commandement américain, les forces britanniques ne disposent plus de leurs propres moyens (incident emblématique dès le début de l’opération Iraqi Freedom : les troupes britanniques engagées au sol auraient eu besoin de l’appui de leurs propres avions – mais leurs appels sont restés sans effet. Le commandement américain a préféré envoyer les appareils britanniques à l’appui des forces US – en plus des avions US). Côté diplomatique, Londres n’a pas vraiment eu plus de succès. En témoignent les efforts de plus en plus désespérés déployés par Tony Blair pour pouvoir afficher ne serait-ce qu’un semblant de contrepartie en échange de son soutien inconditionnel. Washington ne leur a pas donné de suite – ni sur le dossier israélo-palestinien, ni sur celui du changement climatique. Pour une fois, l’ex-chancelier Schröder a mis plein dans le mille en faisant le constat que « sur le pont » (que la Grande-Bretagne croit constituer entre les deux rives de l’Atlantique) « la circulation est à sens unique ». 

Troisièmement, et pour clore ce petit aperçu des arguments fallacieux, il nous reste les élucubrations sur les progrès que la réintégration française à l’OTAN précipiterait en matière de l’Europe de la Défense. Afin d’essayer de convaincre sur ce dossier, les militants pro-OTAN ont commencé par réchauffer le mythe de la complémentarité entre l’Alliance atlantique et la PESD. « Les deux vont ensemble », répète le chef de l’Etat à qui veut l’entendre, et d’après le ministre de la Défense, ce constat vient de « l’intuition géniale du Président ». Soit. Mais dans ce cas, ses conseillers doivent être affreusement en retard. Car l’éloge de la complémentarité est, depuis quinze ans, un exercice obligatoire dans tous les discours et débats. Il n’en comporte pas moins deux erreurs fondamentales. D’une part, dans l’acception partagée par l’Amérique et la plupart des gouvernements européens (mais pas la France) la complémentarité signifie, bien entendu, celle de l’Europe par rapport à l’Amérique et pas vice versa.

De l’autre, si poussées au bout de leurs logiques respectives, l’OTAN (cadre institutionnel de la mise sous tutelle US de l’Europe) et la PESD (ambition d’une autonomie de décision et d’action de cette même Europe) non seulement ne sont pas complémentaires, elles sont tout simplement incompatibles. Comme l’avait observé, devant la Commission de la Chambre des Communes britannique un des experts auditionnés dans le cadre d’une série de consultations sur « L’avenir de l’OTAN et l’Europe de la défense » : la contradiction entre les deux peut être gérée « tant que la PESD n'est pas très sérieuse ». Toutefois, si la PESD devenait vraiment sérieuse, « il pourrait y avoir une incompatibilité », et il serait possible d'envisager une situation dans laquelle « la main gauche pourrait commencer à se battre avec la main droite ».

Pour ce qui est de l’argument selon lequel la France réintégrée dans l’OTAN rassurerait ainsi ses partenaires sur ses intentions, et les rendrait donc plus ouverts à son projet d’une défense européenne indépendante, il est, hélas, sans aucun fondement. Prenons l’exemple du rapprochement annoncé par le Président Chirac en 1995. Si la décision française a certes réchauffé l’atmosphère dans les salles de négociation, c’était sans impliquer un infléchissement quelconque dans les positions de fond. Au contraire, c’est la fin de non-recevoir brutale opposée par le Président Clinton aux demandes françaises (révélant ainsi au grand jour la détermination américaine à ne pas céder une once de contrôle) qui a enfin amené les Européens à envisager une véritable percée (avec le lancement de la défense européenne, en 1998, en dehors de l’OTAN, sous bannière UE). En règle générale, ce n’est que les échecs transatlantiques cuisants et les humiliations spectaculaires infligées par l’Amérique qui peuvent faire bouger, un tant soit peu, les blocages persistants sur le chemin d’une émancipation européenne en matière de sécurité. Or, il y a tout lieu de penser que, sur ce plan, nous serons servis.

Petit inventaire des conflits à venir

La distance de la France par rapport aux structures de planification et de commandement intégrées n’est pas seulement, et pas essentiellement, technique, mais elle est avant tout politique. Comme l’avait décrit Jean de la Guérivière dans son excellent livre intitulé Voyage au cœur de l’OTAN : « l’habituelle confrontation franco-américaine fait partie du paysage de l’OTAN. Il n’est pas de communiqué à l’issue d’une conférence ministérielle sans, au préalable, une guéguerre des ajouts et des suppressions de mots entre les représentants de la puissance tutélaire et l’enfant terrible de la famille atlantique. (…) Du côté français, on est persuadé de ‘dire haut et fort ce que les autres pensent sans oser s’exprimer’. On parle de ‘micro-climat atlantique’ à propos du refus des autres Alliés de s’opposer publiquement aux Etats-Unis. ‘Les autres se cachent sous la table’, dit-on à la sortie de certaines séances houleuses. »

La France se singularise donc avant tout par ses positions politiques et diplomatiques qui contrastent souvent avec la majorité pour ainsi dire automatique dont bénéficient, bon gré mal gré, la plupart des propositions américaines. Le général Craddock, actuel commandant suprême des forces alliés en Europe (et patron du commandement « Europe » des forces armées des Etats-Unis) n’est sans doute pas sans penser à Paris lorsqu’il déclare, en février dernier, devant l’Assemblée parlementaire de l’OTAN, que « si dans la grande famille otanienne on est d’accord sur les menaces et les défis auxquels l’Alliance devrait faire face, nous ne sommes pas nécessairement d’accord sur le qui, le où, le quand et le comment ». Vu sous cet angle, le positionnement spécifique de la France dans les structures militaires de l’Alliance apparaît clairement comme le reflet d’une exception française qui va bien au-delà d’un tel ou tel arrangement. Toute la question est donc de savoir si le « retour » plein et entier dans le commandement intégré se traduira-t-il par une reconversion à la pensée unique. Rien n’est moins sûr. Pour s’en rendre compte, même un rapide survol de quelques dossiers contentieux suffit.

Premier domaine d’affrontement : l’élargissement fonctionnel et géographique de l’Alliance. A l’instar de ses prédécesseurs, le gouvernement actuel ne cesse de souligner qu’il faut soi-disant « recentrer » l’OTAN. La position du ministère de la Défense, explicitée en novembre 2007 en réponse à une question parlementaire ne laisse aucun doute sur ce point. D’après elle, les clins d’œil de l’OTAN en direction des missions civiles, des ex-Républiques russes et des pays partenaires en Asie et en Océanie «  visent, sous l'impulsion des États-Unis, à transformer l'OTAN en une organisation de sécurité à vocation globale, tant géographique que fonctionnelle. » Or la France défend toujours une vision beaucoup plus traditionnelle : « estimant que l'OTAN ne doit pas devenir une organisation englobant des compétences disparates qui n'auraient plus aucun lien avec son cœur de métier », elle veut « recentrer l'approche sur les besoins réels et la valeur ajoutée militaire de l'Alliance ».

En se réclamant de ce qu’elle appelle une approche réaliste et pragmatique, Paris avance en réalité un agenda politique alternatif. La France revendique le respect de considérations ayant trait à la défense européenne, à l’ONU et à la Russie. La diplomatie française est d’abord extrêmement réservée par rapports aux projets de « partenariat global » (association plus étroite aux travaux de l’OTAN de pays géographiquement certes éloignés de l’espace « euro-atlantique », mais fidèles alliés des Etats-Unis), visant, en somme, à la création d’une sorte de grande « alliance des démocraties ». Laquelle aurait, d’une part, la vocation à peine cachée de se substituer à l’ONU, et risquerait, de l’autre, de figer une logique de bloc à bloc entre « l’Occident » et le reste du monde. Pour ce qui est d’un nouvel élargissement de l’Alliance, dans une direction susceptible d’irriter Moscou, les réticences françaises sont bien connues. En prélude au sommet de Bucarest de l’an dernier, c’était au Premier ministre Fillon de déclarer, à propos de l’adhésion de l’Ukraine et de la Géorgie : «  ce n’est pas la bonne réponse à l’équilibre des rapports de puissance en Europe et entre l’Europe et la Russie ». Pour ce qui est du facteur PESD, la France veille surtout à ce que l’Alliance, de par l’extension du champ de ses missions, n’empiète pas sur « les capacités et les potentialités de la défense européenne ».

En effet, les relations entre l’OTAN et l’Europe de la Défense sont un sujet de discorde de prime importance. Le ministre Hervé Morin s’est senti obligé, toujours avant le sommet de Bucarest, de préciser que « L’Europe n’a pas vocation à être l’agence civile de l’OTAN. » La France doit exercer une vigilance permanente par rapport à la volonté américaine à maintenir la défense européenne sous la tutelle de l’Alliance. De manière révélatrice, lors de la définition des priorités de sa présidence de l’UE, la France n’a pas fait grand cas des lignes rouges de Washington. Qu’il s’agisse d’une base industrielle et technologique indépendante, d’un caucus européen dans l’OTAN ou d’un quartier général européen autonome. L’opposition américaine sur ces sujets, menée avec la même insistance sous Clinton et sous Bush, n’est pas près de disparaître sous la nouvelle administration. Comme l’avait noté l’ex-secrétaire d’Etat français aux affaires européennes Jean-Pierre Jouyet en décembre dernier : il faut être « très prudent et très vigilant sur l'articulation entre ce qui relève de l'OTAN et de la Politique européenne de sécurité et de défense. Avec les Etats-Unis, les choses ne seront pas forcément plus faciles ».

La même chose pourrait être dite à propos de l’organisation interne de l’Alliance atlantique, autre grand dossier polémique. Cette organisation se caractérise, sans surprise, par la mainmise absolue de l’Amérique. Les journalistes ne s’y trompent pas, par ailleurs. Quand il s’agit des résultats des délibérations du Conseil atlantique, personne n’a d’yeux (et d’oreille) que pour ce que disent les diplomates des Etats-Unis. Déjà le représentant de l’Amérique (et lui seul) a le droit, paraît-il inné, de s’exprimer devant la presse juste après le Secrétaire général, sur un pied d’égalité. Mais surtout, au cas où quelqu’un n’aurait pas compris que pour les textes de l’OTAN la seule interprétation possible est la leur, les Américains veillent à ce que, à côté des documents officiels des sommets et réunions soient déposés des textes du genre « interview avec un haut responsable américain », juste pour savoir à quoi s’en tenir.

Sur le plan strictement militaire, l’emprise américaine se fait sentir de la même manière. De ce point de vue, le fait que le poste du SACEUR (commandant suprême des alliés en Europe) est, dès le début, toujours occupé par un Américain (qui est en même temps, comme on l’a vu, le chef du commandement « Europe » de l’armée US), n’est que la partie émergée de l’iceberg. Pour l’instant, on se contentera d’évoquer une seule illustration (d’autres suivront), celle de la récupération du pilote O’Grady en juin 1995. Une fois la nouvelle arrivée de l’avion américain abattu au-dessus de la Bosnie, c’est l’heure de vérité. Se comportant « comme en pays conquis dans les centres décisionnels de l’OTAN » raconta un général italien outré à Jean de la Guérivière, les Américains ont éjecté les personnels européens de la salle des opérations et, pendant une semaine, se sont mis seuls aux commandes. Non pas que ce soit une surprise. Comme l’avait remarqué Joachim Bitterlich, ancien conseiller européen, diplomatique et de sécurité du Chancelier Kohl, lors de son récente audition devant la Commission du Livre blanc : « les Américains se trouvent dans une situation commode à travers l’OTAN, car ils ont le dernier mot et que tout dépend d’eux ».

L’ex-ambassadeur de l’Allemagne auprès de l’Alliance y a ajouté en guise de conclusion que « l’idée d’un caucus européen apparue dans la première moitié des années 1990 est une horreur pour les Américains ». Or, il s’agit là du cheval de bataille préféré du Président. L’intention déclarée par Nicolas Sarkozy de « renforcer le pilier européen de l’OTAN » a remis à l’ordre du jour la question épineuse d’une coordination plus poussée entre Européens au sein de l’Alliance. Or, les Etats-Unis (toutes tendances politiques confondues) sont toujours farouchement opposés à l’idée, et les Européens toujours profondément divisés. D’après des membres de la délégation française à l’OTAN (propos cités dans le numéro de septembre 2008 de European Security Review): « Si on essayait de créer un caucus européen à l’intérieur de l’OTAN, les Américains réagiraient très brusquement et probablement quitteraient l’OTAN. Par conséquent, personne ne songe plus à établir un caucus UE dans l’OTAN ». D’autant que « Quand une fois l’Allemagne (la Délégation allemande) a tenté d’organiser un petit déjeuner avec les Etats membres de l’UE, les nouveaux Etats membres et la Grande-Bretagne étaient très réticents. Ils disaient qu’ils ne pouvaient accepter aucune sorte de caucus UE dans l’OTAN. Ils ont même dit que si un caucus UE se créait à l’OTAN, ils allaient pousser pour un caucus OTAN à l’Union européenne ». Autant pour l’« européanisation » de l’Alliance.

Après les questions d’expansion (fonctionnelle/géographique), d’articulation (avec l’UE) et d’organisation interne, les dossiers pratiques ne sont pas forcément plus consensuels. Quant aux frais associés aux opérations et aux équipements, la France est contre l’élargissement du champ des financements communs – nul besoin de subventionner (encore davantage) l’industrie US, ni le zèle ultra-atlantiste des nouveaux venus de l’Est. Dans la même veine, Paris regarde avec suspicion les initiatives de mise en commun de certaines capacités dans une Alliance finalement sous contrôle américain et s’attache au maintien des restrictions nationales sur l’emploi des forces lors des opérations de l’OTAN (les fameux caveats). D’où aussi les réserves françaises par rapport aux initiatives d’attirer sous la coupe de l’OTAN les forces spéciales, un domaine aux règles d’engagement particulières et par essence opaque. Pour ce qui est de la défense antimissile, la France s’emploie avant tout à éviter toute confusion, conceptuelle et de financement, entre le programme américain et les travaux que l’Alliance est en train de mener dans ce domaine. Ceci en plus d’œuvrer à la mise au point des bases technologiques d’une alternative européenne (voir : Brèves transatlantiques). En matière d’armement, la politique française s’efforce surtout d’éviter, autant que faire se peut, que la « standardisation » entre alliés ne serve de prétexte pour imposer l’achat « sur étagère » du matériel américain.

Finalement, il reste encore quelques questions « philosophiques ». A commencer par celle autour de la nécessité d’une légitimation internationale. Concrètement, le débat entre ceux qui, comme la France, continuent à soutenir qu’avant toute intervention armée il faut tout faire pour obtenir le mandat des Nations Unies (ne serait-ce que par souci d’assurer, via la légitimité qu’une telle autorisation confère à toute action, la stabilité) et ceux qui, avec en tête les Etats-Unis, soutiennent que l’organisation extraordinairement démocratique, pacifique, efficace et bienveillante qu’est l’OTAN constitue en elle-même une source de légitimité amplement suffisante. Dans un autre registre, les débats autour du rôle de la technologie et les modalités de la « transformation » doctrinale et capacitaire de l’Alliance mettent en scène des conceptions diamétralement opposées (l’une uniformisante et mécanique, l’autre plus nuancée et historique) sur la nature même de la conduite de la guerre et la résolution des conflits. Or, comme l’avait constaté un autre rapport parlementaire, celui-ci consacré, en 2007, au sujet des Evolutions des relations transatlantiques en matière de défense : « Les travaux de l’Alliance en matière de transformation sont de fait très largement inspirés par ceux de la structure américaine ». Notons tout de suite que ce n’est pas la présence, aux postes de commandement symbolique, d’Européens, fussent-ils Français éventuellement, qui changerait quoi que ce soit à la réalité de l’influence écrasante qu’exerce sur le commandement OTAN en charge de ces travaux (ACT : Allied Command Transformation, situé à Norfolk) son équivalent (et voisin d’immeuble) américain.

Surtout, il existe une incompatibilité des visions, entre la France et les Etats-Unis, concernant le contrôle exercé (ou pas) sur les activités militaires par responsables politiques. Dans la culture américano-otanien, après le déclenchement, sur décision politique, d’une opération, c’est normalement aux militaires de prendre les commandes. Pour la France, par contre, les autorités politiques doivent garder un contrôle aussi étroit que permanent. Ceci sur la base du principe que le contrôle doit se situer là où se situe la responsabilité, et afin d’assurer, entre autres, la conformité des actions engagées avec les objectifs stratégiques. D’où les multiples reproches d’obstructionnisme à l’encontre de Paris et l’agacement du Pentagone avec ce qu’ils appellent la cauchemardesque « guerre en comité ». Mais avant tout autre chose, il en découle les difficultés passées et futures de la France à s’investir dans une structure où, à l’exception des autorités américaines, le contrôle réel risque d’échapper aux gouvernements des Etats membres.

En témoigne, entre autres, l’incident de l’aéroport de Pristina : au lendemain de la guerre au Kosovo, le SACEUR/général américain a donné l’ordre à un général britannique, chef des troupes OTAN sur le terrain, d’engager des troupes russes pour le contrôle de l’aéroport, ce que le britannique Jackson a refusé catégoriquement. Les auditions au Sénat US ont révélé par la suite, que le général Clark a reçu ses instructions directement de Washington, sans implication d’une quelconque structure otanienne. Mais même au cas où les autorités des Etats membres non-US de l’OTAN ne sont pas contournées de manière aussi éclatante, la guerre au Kosovo a également montré (et la guerre en Afghanistan confirmé) que ce n’est, au mieux, qu’à un contrôle partiel auquel elles peuvent prétendre.

Car dans toute opération de l’Alliance, il existe deux chaînes parallèles de planification et de commandement. L’une est celle de l’OTAN (dominé par les officiers US), tandis que l’autre est, elle, exclusivement américaine. Quand le Président Chirac déclare, après la guerre, que « pas une seule frappe n’a été faite sans l’accord de la France », son ministre des Affaires étrangères apporte une précision  révélatrice en notant que « sur toutes les cibles OTAN proprement dites, nous avons eu notre mot à dire ». En effet, les forces aériennes engagées étaient de deux ordres. A côté des forces OTAN sous le contrôle politique du Conseil de l’Atlantique nord (donc aussi des Européens), opéraient également des avions purement US, sous le contrôle direct du Pentagone. Ils passaient par des couloirs réservés aux vols américains et n’ont même pas été répertoriés sur la liste des alliés. Seul le commandant US, doublé de sa casquette SACEUR, fut en mesure d’actionner les deux dimensions, et ce n’est donc qu’au Pentagone qu’on pouvait avoir une vue d’ensemble des opérations. En clair, dans les interventions OTAN, le vrai maître du jeu, c’est le Département de la Défense, tant en matière de planification que de commandement. Les Européens, eux, sont obligés à recourir à toutes les astuces possibles et imaginables (comme lorsque la France, ainsi que l’Allemagne par ailleurs, place son représentant au poste du commandant adjoint dont un des collaborateurs est chargé de vérifier les conditions d’emploi des forces nationales par la chaîne de commandement « OTAN »), s’ils souhaitent préserver un minimum de contrôle sur leurs engagements.

Sur chacun des dossiers évoqués, les fondamentaux de la position française ont jusqu’ici été repris par le Président Sarkozy. La seule différence avec ses prédécesseurs étant un habillage beaucoup plus prudent et tactique. S’il y a quelqu’un d’autre pour s’opposer aux initiatives US (en l’occurrence l’Allemagne lorsqu’il s’agit d’élargissements susceptibles d’irriter la Russie), Paris préfère se faire discrète. Au cas où cela s’avère impossible, Paris multiplie les flagorneries atlantiques lors de l’étalage de ses arguments (du type « l’OTAN ne devrait pas s’occuper de missions civiles, mais plutôt rester aux opérations militaires dans lesquelles, tout le monde le sait, elle excelle »), et les références au « pragmatisme ». Si, pour une raison ou une autre, ces deux méthodes sont inutilisables et l’affirmation d’une position réfractaire devient inéluctable, c’est avec la petite phrase passe-partout « « Vous savez le prix que j'attache à l'amitié avec les Etats-Unis », que le chef de l’Etat prend soin de l’introduire.

Toujours est-il qu’avec son « retour plein et entier » à l’OTAN, la France va pénétrer dans un champ de mines. Et il y aura d’autant moins d’espoir de désamorcer les bombes à retardement que constituent les différents dossiers, qu’une fois la décision de réintégration annoncée, le contexte des discussions aura fondamentalement changé. Confronté au rétrécissement de sa marge de manœuvre diplomatique dans le reste du monde suite à la perception d’une France devenue, à son tour, un « caniche » de l’Amérique ; constatant l’évaporation de ses espoirs sur les contreparties en termes d’influence et dans le domaine de l’Europe de la Défense ; et face aux attentes d’alignement automatique de la part des USA et des membres du sérail atlantique, le Président Sarkozy se retrouvera le dos au mur. Du coup, le scénario esquissé par Jean-Philippe Immarigeon dans son ouvrage Sarko l’Américain(2007) ne serait plus du tout à exclure: « Sarkozy présume de ses forces et se piège en sous-estimant l’intransigeance américaine. Les Etats-Unis ne négocient jamais (…) et ceux qui les rallient n’ont qu’une seule voie : unconditional surrender, la capitulation sans condition. Sauf à s’y résoudre et à ouvrir une crise politique majeure en France, Sarko l’Américain sera un jour contraint d’ouvrir une crise non moins majeure avec les Etats-Unis, et de précipiter sans le vouloir une résolution maintes fois remise ».



[1] La France n’a pas quitté l’Alliance, le pacte conclu entre les Etats membres par le Traité de Washington de 1949, lorsqu’en 1966 elle s’est retirée de l’OTAN, la structure militaire intégrée mise en place au début des années 1950. Si l’usage courant (suivi dans le présent papier) ne fait pas la distinction entre Alliance et OTAN, celle-ci n’en reste pas moins importante pour expliquer le positionnement particulier de la France.


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