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Bilan 2008 de la politique de sécurité et de défense de l’Union européenne

Défense & Stratégie n°25, hiver 2008 - 31 décembre, 2008
Etude et analyse
Hajnalka Vincze

L’année 2008 fut celle d’un triple anniversaire et d’une double illusion en matière de défense européenne. Il y a quinze ans,  l’entrée en vigueur du traité de Maastricht marque le lancement officiel de la PESC (politique étrangère et de sécurité commune), assortie de la perspective d’une éventuelle future composante défense.

Celle-ci commence à finalement prendre corps cinq ans plus tard, avec la déclaration franco-britannique de Saint-Malo du 4 décembre 1998, suite à la levée du veto anglais sur la mise en route d’une politique de défense dans les cadres institutionnels de l’Union.  A partir de cet acte fondateur, consacré par les Quinze six mois après, une cohabitation UE-OTAN va progressivement se substituer au dogme et au monopole OTAN dans « l’architecture de sécurité européenne ». Malgré la vitesse fulgurante avec laquelle les différents éléments de cette nouvelle « politique européenne de sécurité et de défense » (PESD) se mettent en place, il faudra encore attendre cinq ans pour voir, en 2003, le lancement des premières opérations dans le cadre de la  PESD, suspendues jusque-là à la définition d’un modus vivendi rudimentaire et à la conclusion d’un accord formel avec l’Alliance atlantique.

Des deux illusions qui planaient tout au long de l’année 2008  sur l’Europe de la défense, la première concernait la prétendue fin des préventions (pour ne pas dire obstructions) américaines en la matière. Les messages semi-officiels envoyés depuis de longs mois de l’autre côté de l’Atlantique ont enfin été confirmés par les propos tenus en février, à Paris puis à Londres, par l’ambassadeur des Etats-Unis auprès de l’Alliance atlantique. Le soutien affirmé par Mme Victoria Nuland en faveur d’une montée en puissance de la défense européenne fut unanimement applaudi et interprété comme un retournement radical de la position américaine. En réalité, si changement il y a, c’est un changement en trompe-l’œil. Lorsque les grands titres de la presse saluent Mme Nuland qui se prononce pour un renforcement des capacités européennes, ils ont tendance à oublier que Washington a toujours été encourageant, voire pressant à ce sujet. Pourvu que ces capacités restent suffisamment encadrées, les Etats-Unis sont plus que contents de voir leurs alliés bien équipés pour les épauler sur le terrain, a fortiori si c’est avec du matériel  américain. 

La véritable nouveauté fut donc plutôt d’entendre les mots « autonomie » et « indépendance » associés à l’idée de la défense européenne par un diplomate américain. Mais le contenu de ces formules n’ayant pas été précisé, c’est de la rhétorique à peu de frais. En effet, les déclarations de l’ambassadeur américain apparaissent comme la réponse aux discours du Président français qui, tout au long du second semestre de 2007, ne cessait de réitérer l’exploit de lier en une seule phrase sa profession de foi atlantiste et sa détermination à ignorer les lignes rouges définies par Washington au sujet de la défense européenne. Qu’il s’agisse d’un quartier général autonome, d’une base industrielle et technologique indépendante ou d’un caucus européen dans l’OTAN. Le tout avec la désinvolture propre au personnage, de la manière la plus candide au monde, et aussi la plus conviviale.

Ce qui nous amène à la deuxième grande illusion de l’année 2008, à savoir les attentes exacerbées qui précédaient et accompagnaient la présidence française de l’UE (juillet-décembre), en particulier sur le dossier « défense ». Par la seule force de son volontarisme (aidé aussi par sa réputation atlantiste supposée le laver de tout soupçon), Nicolas Sarkozy aurait dû effectuer une percée qualitative dans le domaine de la PESD pendant les six mois de sa présidence. D’autant qu’il en avait explicitement fait la condition préalable au retour de la France aux structures militaires intégrées de l’Alliance. Or, en regardant au-delà des  discours tonitruants et des effets d’annonce, force est de constater que  l’évolution de la défense européenne a sa propre dynamique et ses propres blocages. Et ceux-ci sont moins affectés par telle ou telle présidence tournante, fût-ce française dans ce cas, que par l’affrontement permanent de visions diamétralement opposées, dans lequel, par contre, la France joue un rôle aussi inchangé que primordial.

Opérations et missions

Pendant les cinq dernières années l’Union européenne a lancé 23 opérations de gestion de crise (6 opérations militaires et 17 civils), dont 13 sont  actuellement en cours. La tendance générale qui s’observe est caractérisée par la globalisation géographique des missions (les Balkans, l’Afrique, le Caucase, le Proche-Orient et l’Asie) ; leur élargissement fonctionnel (y incluant par exemple le soutien à la réforme du secteur de sécurité), l’enchevêtrement inter-piliers (avec des représentants de la Commission à la cellule civilo-militaire de l’Etat-major de l’UE) ; un accroissement des interactions civilo-militaires tant sur le terrain que dans les structures institutionnelles ; de même que la non-résolution chronique des difficultés de financement.[1]

Sur ce dernier point, la règle demeure la séparation entre missions civiles (dont les coûts peuvent être pris en charge par le budget communautaire) et les opérations militaires financées par des contributions des Etats, avec moins de 15% du coût total d’une opération relevant du mécanisme de gestion du financement des coûts communs, dénommé Athena. La volonté de la présidence française de réviser en profondeur le dispositif pour  favoriser le recours au financement en commun, s’est heurtée à l’opposition de la Grande-Bretagne (de par son refus traditionnel de donner une trop grande autonomie aux instruments de l’UE par rapport à ceux de l’OTAN) et de l’Allemagne (de par son rejet de ce qu’elle voit comme une double pénalisation, dans la mesure où Berlin met en jeu un grand nombre de moyens militaires et finance  20% des coûts communs répartis  en fonction de la richesse des Etats membres (PNB).  Dans ces conditions, Paris a dû se contenter d’une réforme a minima, avec limitation de l’ambition de donner plus d’autonomie dans la gestion des coûts communs, abandon de l’idée d’un versement anticipé et un élargissement du champ des coûts communs limité à la consolidation de la pratique déjà suivie.[2]

Concernant les opérations proprement dites, en 2008 aucune mission PESD n’a été terminée et cinq nouvelles ont été lancées. Parmi elles, l’opération militaire EUFOR Tchad/RCA, laquelle après avoir été pendant six mois « une mission sans les moyens » a finalement atteint sa capacité opérationnelle initiale au mois de mars. Pour le commandant de l’opération, le général irlandais Pat Nash : « avoir la force a été un problème, l’avoir sur le terrain a été le suivant ». En effet, l’opération, déployée sur un théâtre éloigné et d’accès difficile, représente un défi logistique permanent. Un contexte politique complexe et l’étendue de la zone à sécuriser s’y ajoutant (280 000 km2 pour moins de 4000 soldats), rien de surprenant à ce que dès le départ l’attention se focalise sur la sortie de mission, à savoir le transfert à la force des Nations Unies, prévu pour mars 2009.

La mission UE RSS Guinée-Bissao de soutien au processus de réforme du secteur de la sécurité a été lancée en juin 2008. Elle est la première mission PESD de ce type qui englobe à la fois les volets civil et militaire du secteur de la sécurité. La mission d’observation en Géorgie (EUMM Géorgie) fut déployée début octobre, à peine deux semaines après l’adoption de l’Action commune par le Conseil. Cette vitesse inhabituelle, saluée par la plupart des commentateurs, n’a pas été sans susciter certaines critiques, d’aucuns parlant d’une « réponse rapide simplement pour la rapidité », avec comme corollaire une planification bâclée.[3] La première opération navale de la PESD a été lancée début décembre, pour lutter contre la piraterie maritime au large de la Somalie. Faisant suite à l’action de coordination militaire EU NAVCO mise en place en septembre, l’opération Atalanta se distingue également par le fait que la Grande-Bretagne y assure pour la première fois le commandement d’une opération militaire autonome de l’UE (avec l’Etat-major d’opérations situé à Northwood). Finalement, après deux ans de préparation, la mission EULEX Kosovo a atteint sa capacité opérationnelle initiale en décembre. Dans ce qui est sa plus large mission civile jusqu’ici, l’UE doit superviser une indépendance à l’égard de laquelle elle n’a pas de position unique.

Force est de constater que, pour l’heure, l’Union européenne n’est capable d’agir que dans des crises « sur mesure », et que l’incertitude demeure entière quant à savoir jusqu’à quel point une opération PESD serait soutenable en cas de complications politiques et/ou d’escalade militaire. En même temps, il ne faut pas perdre de vue le fait que l’activité opérationnelle, avec l’argument de « la vie des soldats engagés dans les missions de la PESD », est un formidable coup de pouce pour ceux qui souhaitent promouvoir une approche européenne autonome, en faisant valoir l’exigence d’efficacité (planification et de conduite des opération, renforcement capacitaire) et l’impératif de fiabilité (garantie de la sécurité d’approvisionnement en toute circonstance).

Aspects institutionnels

L’année 2008 a vu la montée en puissance de la Capacité civile de planification et de conduite (CCPC), créée en août 2007 au sein du Secrétariat général du Conseil. La CCPC est l’équivalent civil d’un quartier général opérationnel de l’UE (non-existant), sa mission est de planifier et de conduire les missions civiles menées dans le cadre de la PESD. Au moment de la déclaration de sa pleine opérationnalité, en novembre 2008, la CCPC compte un effectif de 60 personnes, son directeur ayant été nommé en mai 2008, en la personne de M. Kees  Klompenhouwer. Celui-ci exerce par ailleurs une autorité fonctionnelle vis-à-vis des capacités de planification et des compétences techniques de la cellule civilo-militaire de l’Etat-major de l’UE (EMUE) ainsi que vis-à-vis du dispositif de veille pour ce qui concerne son soutien aux missions civiles.

Ce dispositif de veille, déclarée pleinement opérationnelle en août 2008, fait partie de la direction « Opérations » de l’Etat-major de l’UE. Fonctionnant 24 heures sur 24 et 7 jours sur 7, il assure le suivi de toutes les missions et opérations PESD. L’Etat-major de l’Union européenne a été réorganisé en mars 2008, conformément aux orientations identifiées à la réunion informelle de Wiesbaden en mai 2007. L’objectif principal étant d’accélérer le processus de décision des Etats membres, la restructuration visait en premier lieu l’amélioration de la capacité militaire de procéder à une planification précoce au niveau stratégique. Pour ce faire, une nouvelle section d’analyse et de planification militaire (MAP : Military Assessment and Planning Branch) a été créée, permettant ainsi la concentration des capacités de planification stratégique dans un soi-disant Core Planning Area qui regroupe la direction « Opérations » et la cellule civilo-militaire de l’EMUE. [4]

Toujours est-il que tout ce remue-ménage évite soigneusement la question institutionnelle la plus polémique, à savoir l’éventuel développement des capacités de planification opérationnelle. La volonté de la France de transformer le centre d’opérations de l’EMUE en un quartier général permanent se heurte à l’hostilité britannique vis-à-vis du renforcement des capacités propres de l’Union européenne en matière de planification et de conduite des opérations. Selon l’argument sempiternel avancé par Londres, « une telle capacité ferait doublon » avec le Grand quartier général des puissances alliées en Europe, le SHAPE.

Mais l’argument du refus des duplications risque de se retourner aujourd’hui. En effet pour la plupart des opérations militaires de la PESD, on a recours à la formule de nation-cadre, une chaîne de commandement spécifique doit être développée pour chaque opération, ce qui implique des procédures lourdes et des coûts supplémentaires. Toutefois, sur ce point, le légendaire pragmatisme britannique cède le pas à des considérations d’une tout autre nature. Car, comme l’avait observé le Secrétaire d’Etat français aux affaires européennes, l’enjeu du dossier « planification opérationnelle » est de savoir si la PESD serait ou non « un appendice de l'OTAN ».[5] Pour l’heure, l’aval britannique au renforcement des capacités de planification stratégique ne  peut s’obtenir qu’au prix de l’abandon du volet « conduite des opérations ». Ainsi  le mandat qu’a reçu le Secrétaire général/Haut Représentant à la fin de la présidence français  pour établir une structure unique de planification civilo-militaire ne concerne que le niveau stratégique.[6]

Développement capacitaire

Le volet civil du renforcement des capacités de la PESD s’inscrit dans le cadre de l'Objectif civil global 2010, lancé en janvier 2008. L’accent y est mis, entre autres, sur la formation, la sécurité sur le terrain,  l’interface police-Etat de droit et  une meilleure prise en compte des enseignements tirés des opérations. Pour ce qui est des capacités militaires, le ministre français de la Défense a dressé un constat peu flatteur : « Nous devons reconnaître que la plus petite exigence opérationnelle révèle des déficiences qui affectent la manière dont l’UE est capable d’opérer ».[7] Pour y remédier, une énième initiative a été lancée, cette fois sous le nom de Plan de développement des capacités (PDC). Le Comité Directeur[8] de l’Agence européenne de défense (AED) en a approuvé les lignes générales en juillet et a lancé des travaux sur un premier groupe de douze domaines capacitaires, sur les vingt-quatre identifiés dans le PDC. 

Parallèlement, en regroupant divers projets, programmes et déclarations d’intention, le Conseil s’est engagé sur une série d’initiatives concrètes, à mettre en œuvre dans des configurations variables. « Pour augmenter les moyens de projection, ont été décidées la mise en place d’une flotte européenne de transport aérien et la création d’une unité multinationale d’A400M, la modernisation des hélicoptères et l’entraînement de leurs équipages, une coopération aéronavale européenne et la constitution d’une capacité de projection d’une base aérienne. Pour renforcer l’information et le renseignement spatial européen : des accords ont été signés sur le lancement du programme MUSIS de satellite d’observation militaire tout temps et la mise à disposition d’imagerie satellitaire au profit du centre satellitaire de l’Union européenne. Pour accroître la protection des forces et leur efficacité en opérations, des accords ont été signés sur le lancement à l’Agence Européenne de Défense d’un nouveau programme de déminage maritime, la conduite du projet de futur drone de surveillance et la préparation de la mise en réseau des systèmes de surveillance maritime existants ».[9]

Le niveau d’ambition défini dans l’Objectif global de Helsinki en décembre 1999 (déploiement de 60 000 hommes en 60 jours pour une opération majeure) a été réaffirmé, en y ajoutant que dans ce cadre, l’Union devrait être « effectivement capable, dans les années qui viennent, de planifier et de conduire simultanément une série d’opérations et de missions d’envergures différentes : deux opérations importantes de stabilisation et de reconstruction, avec une composante civile adaptée, soutenue par un maximum de 10 000 hommes pour une durée d’au moins deux ans; deux opérations de réponse rapide d'une durée limitée utilisant notamment les groupements tactiques de l'UE ; une opération d'évacuation d’urgence de ressortissants européens (en moins de 10 jours) en tenant compte du rôle premier de chaque Etat membre à l’égard de ses ressortissants et recourant au concept d’Etat pilote consulaire ; une mission de surveillance / interdiction maritime ou aérienne; une opération civilo-militaire d'assistance humanitaire allant jusqu’à 90 jours ; une douzaine de missions PESD civiles (notamment missions de police, d’état de droit, d’administration civile, de protection civile de réforme du secteur de sécurité ou d’observation) de différents formats, y compris en situation de réaction rapide, incluant une mission majeure (éventuellement jusqu’à 3000 experts), qui pourrait durer plusieurs années ».[10]

Le domaine de l’armement

Poursuivant les efforts de définition d’un cadre stratégique européen pour le domaine de l’armement, deux nouvelles stratégies ont été adoptées en 2008 par le Comité Directeur de l’Agence européenne de défense. L’une sur la coopération européenne en matière d'armement (octobre), l'autre sur la recherche et technologie de défense en Europe (novembre). Elles s’ajoutent ainsi à la stratégie pour le renforcement de la Base industrielle et technologique de défense (BITD) européenne, signée en mai 2007. A la différence de celle-ci, les deux nouvelles stratégies n’insistent pas sur l’exigence de non-dépendance par rapport à des sources non-européennes, mais se contentent de mettre en avant les demandes capacitaires et opérationnelles.

Pour ce qui est des mesures plus concrètes, un Code de conduite sur les compensations (offsets) fut adopté en octobre. Avec son entrée en vigueur prévue pour juillet 2009, il fonctionnera sur la base du volontariat et sous le pilotage de l’AED. Le Conseil de l’UE, pour sa part, arrêta début décembre une position commune qui « actualise et remplace le code de conduite de l'Union européenne en matière d'exportation d'armements adopté par le Conseil le 8 juin 1998 ».[11] Le contrôle des exportations d’armement y est devenu contraignant sans le devenir vraiment. Les « règles unifiées » étant définies dans cette décision relevant du deuxième pilier (PESC et PESD, régies par la logique intergouvernementale), le volet « sanctions » est pratiquement non-existant, puisque ni la Commission ni la Cour de justice n’a compétence en la matière. Pour le moment, en tout cas. Car nous sommes, néanmoins, sur un terrain mouvant, où chacun de ces deux acteurs pourrait tenter de s’immiscer indirectement, en prenant appui sur l’intrusion progressive de la logique communautaire du premier pilier (marché commun) dans le secteur, jadis hermétiquement fermé, de l’armement.

En effet, c’est le « paquet défense », proposé par la Commission en décembre 2007, qui a attiré le plus d’attention et suscité le plus de débats tout au long de l’année. Il est composé de deux propositions de directive, sur lesquelles un accord en première lecture fut trouvé en décembre. La première vise à créer un cadre spécifique pour  les marchés publics de défense et de sécurité, situés dans une zone grise entre la législation communautaire sur les marchés publics de droit commun et l’exemption offerte par l’article 296 du traité ; la deuxième se propose de simplifier les conditions de transfert intracommunautaire des produits de défense, via l’harmonisation et l’allègement des procédures. Les deux s’accompagnent d’une communication,[12] dans laquelle la Commission, fidèle à sa tradition, mélange les observations pertinentes et les lieux communs, dresse quelques constats justes, mais sans aller jusqu’à en déduire la conclusion logique.

L’exécutif bruxellois tire la sonnette d’alarme : « Sans réorientation des politiques, l’industrie européenne risque de devenir un acteur et un fournisseur de niche pour des maîtres d’œuvre principalement non européens, compromettant ainsi l’aptitude de l’outil industriel à développer en toute autonomie les capacités dont la PESD a besoin. » Il met le doigt sur le déséquilibre transatlantique dans le domaine de l’armement :  « Pour l’heure, l’industrie européenne de la défense est, de facto, empêchée d’approvisionner le marché américain, à moins de passer par des installations implantées aux États-Unis, en raison des réglementations relatives à la protection de la sécurité nationale, des dispositions instaurant la préférence nationale pour les achats dans le domaine de la défense («Buy American») et d’autres mesures. Il est donc difficile pour l’industrie européenne de la défense d’exploiter les possibilités économiques aux États-Unis alors que, pour leur part, les entreprises américaines ont plus facilement accès aux marchés européens. ». Mais passé le stade du diagnostic, le collège bruxellois renoue avec ses vieux clichés et ses vieilles chimères.

Pour lui, « Si l’Europe veut améliorer son accès au marché américain, il lui faut faire en sorte que son industrie des équipements de défense soit en mesure de rivaliser avec les concurrents américains sur les plans de l’innovation et de la qualité. » Faux. L’industrie européenne n’a rien à envier à son rival américain, sinon l’attention constante avec laquelle les pouvoirs publics d’outre-Atlantique veillent à la survie et au maintien de l’indépendance du secteur. Quant à l’innovation et à la qualité du côté européen, la réaction américaine n’est pas de leur autoriser l’accès au système américain mais de tout faire pour les y absorber. Comme l’avait déclaré le président exécutif du groupe EADS à propos de leurs efforts pour remporter le contrat de ravitailleurs du Pentagone : « Nous sommes devenus un bon citoyen américain ».[13] Pour ce qui est de l’autre idée fixe, la Commission affirme qu’« une approche plus européenne de la coopération à domicile est un premier pas vers une Europe moins dépendante au plan technologique. » Faux. Le premier pas vers une Europe moins dépendante serait la mise en place d’un cadre réglementaire ayant pour vocation explicite la réduction de la dépendance. Faute de quoi la poussée vers plus d’européanisation, via le démantèlement des garde-fous nationaux,  ne fera que nous verrouiller ensemble dans une position de dépendance définitive.

Les relations UE-OTAN   

Le rapport sur la stratégie de sécurité européenne admet qu’entre l’Union européenne et l’OTAN « les relations formelles n'ont pas progressé ».[14] Une série d’auditions au Parlement britannique, clôturées par la remise d’un rapport d’une centaine de pages, contribue à préciser ce constat laconique.[15] D’après les députés d’outre-Manche, « Dans la pratique, les relations entre l'OTAN et l'UE sont pleines de difficultés. Elles sont mises à mal par la méfiance et la compétition malsaine, et sont caractérisées par un manque de communication et de coopération. »

Parmi les experts auditionnés, le directeur du Center for European Reform, Charles Grant, a fait remarquer qu’« à Bruxelles, on a deux bureaucraties, l'OTAN et l'UE, qui se méfient l’une de l’autre, qui ne s’aiment pas l’une l’autre, et qui ne se parlent pas l’une à l’autre. ». Michael Cox, professeur des relations internationales à London School of Economics a préféré, lui, parler des aspects politico-stratégiques. Pour lui, entre l'OTAN et la PESD, « il y a une incompatibilité potentielle », puisque les origines de la PESD, « bien que complexes, remontent au désir européen de laisser l'Europe faire davantage et de ne pas voir les États-Unis définir chacun des ordres du jour à l’échelle globale ». Il a soutenu que l'incompatibilité serait gérée « tant que la PESD n'est pas très sérieuse ». Toutefois, si la PESD devenait vraiment sérieuse, « il pourrait y avoir une incompatibilité », et il serait possible d'envisager une situation dans laquelle « la main gauche pourrait commencer à se battre avec la main droite ».

Pour l’heure, derrière les déclarations sur la parfaite complémentarité des deux organisations, les manœuvres se poursuivent. Côté européen, on insiste sur le fait que « l’OTAN ne peut pas être partout », en y ajoutant, d’un air un peu plus malicieux, que des situations peuvent se produire où « les parties du conflit ne veulent pas d’une présence OTAN ». Lire : de celle d’une Alliance largement perçue comme un simple instrument de l’Amérique. Côté américain, on a décidé de regarder de plus près comment fonctionne la PESD, quitte à participer, sous commandement européen (aux termes d’un arrangement classique à l’instar de ceux déjà conclus avec les Russes par exemple), à certaines opérations civiles de l’UE, notamment au Kosovo, ou encore à la mission de soutien à la réforme de la sécurité en Guinée-Bissao.   

Sur le terrain, les relations entre les deux organisations sont parfois assez baroques. Aucun arrangement formel n’a pu être conclu entre l’UE et l’Alliance pour les théâtres où elles agissent côte à côte, comme au  Kosovo et en Afghanistan. Dans ce dernier cas, la dépendance de EUPOL par rapport aux forces dirigées par l’OTAN (la mission UE dépend des troupes de la Force internationale d'assistance à la sécurité, FIAS, pour sa protection et ne peut se déplacer que quand les troupes FIAS sont en patrouille) n’est pas sans poser des problèmes de crédibilité à la mission européenne.[16] De surcroît, la course entre les deux organisations pour savoir qui va s’engager au Darfour en 2005 s’est reproduite à l’occasion du lancement de l’opération NAVCO en Somalie, avec des accusations de duplication des deux côtés.[17]

Sur le plan politique, l’intention déclarée par Nicolas Sarkozy de « renforcer le pilier européen de l’OTAN » a remis à l’ordre du jour la question épineuse d’un « caucus » européen dans l’Alliance. Sans le moindre espoir de succès, évidemment. En effet, les Etats-Unis (toutes tendances politiques confondues) sont toujours farouchement opposés à l’idée, et les Européens toujours profondément divisés. D’après les diplomates à la délégation permanente de la France à l’OTAN : « Si on essayait de créer un caucus européen à l’intérieur de l’OTAN, les Américains réagiraient très brusquement et probablement quitteraient l’OTAN. Par conséquent, personne ne songe plus à établir un caucus UE dans l’OTAN ». D’autant que « Quand une fois l’Allemagne (la Délégation allemande) a tenté d’organiser un petit déjeuner avec les Etats membres de l’UE, les nouveaux Etats membres et la Grande-Bretagne étaient très réticents. Ils disaient qu’ils ne pouvaient accepter aucune sorte de caucus UE dans l’OTAN. Ils ont même dit que si un caucus UE se créait à l’OTAN, ils allaient pousser pour un caucus OTAN à l’Union européenne ».[18]

Pour ce qui est des espoirs attachés au nouveau Président américain, sur le fond des choses ils sont tout aussi vains. Obama, dont le programme stipulait que l’Alliance a vocation « d’aider l’Amérique à relever les défis de sécurité dans le monde entier »,[19] va sans nul doute profiter de l’euphorie des « retrouvailles » transatlantiques (et du soulagement des dirigeants du vieux continent de voir arriver quelqu’un plus soucieux de ne pas les humilier trop ouvertement), pour exiger plus, beaucoup plus, de la part des Européens. On va ainsi très vite retrouver l’habituel serpent de mer des relations Europe – Etats-Unis : la controverse autour du « partage du fardeau ». Aggravée, pour l’occasion, par la situation extraordinairement dramatique des troupes et des caisses de l’Amérique.[20] Par ailleurs, l’actuel secrétaire d’Etat français aux affaires européennes et son prédécesseur partagent la même analyse lucide. D’après Bruno Le Maire : « Quant à Barack Obama, il ne faut surtout se faire aucune illusion : il défendra les intérêts des États-Unis d’Amérique et rien d’autre ».[21] Monsieur J-P. Jouyet, pour sa part, s’est dit « très prudent et très vigilant sur l'articulation entre ce qui relève de l'OTAN et de la Politique européenne de sécurité et de défense. Avec les Etats-Unis, les choses ne seront pas forcément plus faciles ».[22]

La Présidence française de l’UE

Chaque présidence tournante est, en quelque sorte, un exercice pour trouver une articulation entre ce qui a été programmé et l’irruption de l’imprévu. Dans le cas de la présidence française de juillet-décembre 2008, on s’attendait à une performance exceptionnelle sur chacun des deux.  D’une part, au moment où Paris a pris le relais, cela faisait déjà presque un an que la perspective de la présidence française, constamment rappelée par les discours volontaristes du Président Sarkozy, avait dominé toutes les discussions en matière de défense européenne. De l’autre, la personnalité du chef de l’Etat augurait une réactivité et un activisme hors norme face aux événements. Sur ce dernier point, le Président de la République n’a certainement pas déçu.

Le semestre de la Présidence française a été marqué par un fort engagement sur le terrain de l’Union européenne : lancement en septembre, à la suite du conflit russo-géorgien, de l’opération civile de surveillance en Géorgie, lancement en décembre des opérations de la mission civile EULEX au Kosovo et de l’opération navale Atalanta de lutte contre la piraterie au large de la Somalie. Par contre, pour ce qui est des objectifs que la France s’était par avance fixés, le bilan est plus mitigé que ne le laisse entendre le ministre de la Défense en déclarant : « mission accomplie ».[23] Il est vrai que sur chacun des dossiers pré-identifiés par la Présidence quelque chose a été faite. Et, plus important encore, dans le sens souhaité par la diplomatie française. Mais l’excellente campagne de communication ne doit pas faire oublier que le résultat final a été, dans chacun des cas, loin des premières annonces.

En effet, les grandes ambitions initiales et la rhétorique enflammée furent doucement tempérées dès le départ de la présidence. On s’est brusquement aperçu qu’en Grande-Bretagne le Premier ministre Gordon Brown était politiquement trop faible pour s’engager aux côtés des Français (si jamais c’était son intention) et que la non-ratification du traité de Lisbonne pourrait compliquer le renforcement de la PESD (alors que, en d’autres instances, les dirigeants français n’avaient cessé de rappeler que l’évolution de la PESD est fonction non pas de bricolages institutionnels, mais de volonté politique). Qui plus est, le nouveau Livre blanc français et la réforme militaire qui devaient servir de moteur à des avancées européennes, ont complètement raté leur cible. L’annonce de la réduction des forces et du plafonnement du budget militaire, juste avant le début de la présidence française, ne sera pas de nature à faciliter la tâche de la France pour exiger de ses partenaires des efforts supplémentaires.

Quoi qu’il en soit, la perspective d’un « Saint Malo bis »  a cédé la place à une sympathique rencontre des ministres français et britanniques à Northwood à l’occasion du dixième anniversaire de l’acte fondateur de l’Europe de la défense. [24] Au lieu d’une nouvelle stratégie de sécurité de l’UE, on s’est contenté d’un « complément »,  d’une simple « mise à jour », par ailleurs aussi peu susceptible de révolutionner la réflexion stratégique de notre temps que le document original.[25] Si le budget annuel de l’Agence européenne de défense connaîtra une augmentation sensible, l'établissement d'un budget pluriannuel, pourtant jugé essentiel, est repoussé à 2009.[26] Pour le reste, on a vu que la réforme du mécanisme de financement Athena a été limitée ; que les nouvelles restructurations institutionnelles et les nouvelles mesures en matière d’armement laissent toujours en suspens les questions stratégiques fondamentales ; et que la noble ambition de « renforcer le pilier européen de l’OTAN » n’a pas plus de chance d’aboutir aujourd’hui qu’elle n’en avait hier.

L’année 2008 : les apparences d’une rupture

La continuité  l’a finalement  emporté en 2008 sur les annonces fracassantes et les apparences de rupture. C’est le cas en ce qui concerne  l’évolution générale de l’Europe de la défense qui continue à suivre son propre rythme, mais aussi pour les positions française et anglo-saxonne qui continuent à s’opposer sur les mêmes questions de fond. La nouveauté se trouve plutôt au niveau des argumentaires et de la présentation du débat. Du côté français, on réussit à retourner la charge de la preuve. En proclamant sa foi pro-américaine, pro-OTAN et en faisant les gestes correspondant à cette option, Paris fait la démonstration de sa sincérité concernant la compatibilité OTAN-UE, c’est donc maintenant aux autres d’en faire autant. En acceptant, sur chaque dossier concret (quartier général, armement, relations entre la PESD et l’Alliance) l’option qui  consoliderait une défense européenne indépendante. La France met ainsi le camp (euro-) atlantiste face à sa contradiction principale : si les valeurs et les intérêts sont aussi communs, entre les deux rives de l’Atlantique, que l’on prétend, il n’y a aucune raison de faire de l’autonomie européenne un épouvantail.

Du côté atlantiste, le nouveau raisonnement veut que les Etats-Unis, aujourd’hui affaiblis, confrontés à de nombreuses difficultés sur le terrain militaire, diplomatique et budgétaire soient, enfin, d’humeur plus coopérative car ils auraient, enfin, vraiment besoin de leurs « partenaires » européens. Passons sur le fait qu’il y a quelque chose de profondément malsain de se réjouir de la faiblesse et des difficultés de son plus grand ami et allié en y voyant la seule chance pour lui extorquer des concessions en vue d’une relation plus équilibrée. L’important ici, c’est que même cet espoir farfelu est illusoire. Les Etats-Unis entendent toujours organiser la coopération transatlantique selon leurs propres termes, et plus ils se sentiront affaiblis, plus ils se montreront attachés aux leviers qui leur permettent, depuis un demi-siècle, d’y dicter les règles. Or l’une des clés se trouve dans le maintien sous tutelle de la sécurité européenne.

En réalité, derrière la convergence factice sur les idées de « partenariat équilibré » et de « dialogue entre alliés égaux », le débat n’a fait que de se déplacer. Certes, tout le monde se déclare hostile aux questions « idéologiques », terme introduit dans les débats sur la PESD pour stigmatiser toute allusion à des considérations stratégiques fondamentales, en particulier celle concernant la question de la dépendance vs. autonomie. Et tout le monde se présente comme le plus chaud partisan du « pragmatisme », mot magique pour évacuer, justement, toute réflexion de fond sur les questions de souveraineté et de contrôle, qui permettrait d’identifier les intérêts auxquels telle ou telle mesure concrète bénéficierait en définitive. Mais ceci ne montre rien d’autre qu’à la place de l’affrontement  direct des débuts de la PESD, les choix politiques fondamentaux se jouent et se décident maintenant sur les soi-disant « détails », dans les coulisses feutrées des négociations dites techniques. Ce qui n’est pas sans comporter un certain degré de risque. La tentation est, en effet, d’autant plus forte de céder à la facilité, à la pression du plus fort ou/et du plus grand nombre, de faire des concessions sur la question essentielle de la souveraineté, à condition de pouvoir les habiller dans de belles formules, et de se faire ensuite applaudir en public. La vigilance reste donc,  sans doute plus que jamais, de mise.



[1] N. Pirozzi – S. Sandawi, « Five years of ESDP in Action: Operations, Trends, Shortfalls », in European Security Review n°39, juillet 2008, pp 14  -17.  

[2] - Nicolas Gros-Verheyde, « Le mécanisme de financement Athena est réformé a minima », Europolitique, 12 janvier 2009.

[3] - Giji Gya, « New Starts or Old Regressions?  », in European Security Review n°40, septembre 2008.

[4] Claire Nestier, « Post Wiesbaden: Improving Strategic Planning », in IMPETUS, bulletin de l’Etat-major de l’UE, n°5 printemps/été 2008, pp8-10.

[5] Audition de M. Jean-Pierre Jouyet, Secrétaire d'État chargé des affaires européennes devant la délégation pour l'Union européenne du Sénat, 24 juin 2008.

[6] Rapport de la Présidence sur la PESD, 9 décembre 2008, p25.

[7] Hervé Morin, « Relaunching European Defence », in EDA Bulletin, n° 9, juillet 2008.

[8] Le Comité Directeur est l'organe de décision de l'Agence, il est composé d'un représentant (ministre de la Défense ou niveau non ministériel) de chaque État membre participant (tous les Etats membres de l’UE sauf le Danemark) et d'un représentant de la Commission (sans droit de vote). Le Comité Directeur décide à la majorité qualifiée des deux tiers des voix pondérées, mais un mécanisme de « frein d'urgence » permet à un État membre de suspendre l'adoption d'une décision pour des raisons importantes et déclarées de politique nationale, et de porter la question devant le Conseil, pour décision à l'unanimité.

[9] Une Europe qui agit pour répondre aux défis d’aujourd’hui, Présidence française du Conseil de l’Union européenne – bilan et perspectives, Secrétariat général des Affaires européennes, 5 janvier 2009, p12. Pour plus de détails, voir la Déclaration sur le renforcement des capacités, 11 décembre 2008, pp3-4.

[10] Déclaration sur le renforcement des capacités, 11 décembre 2008, p1.

[11] Position commune du Conseil, définissant des règles communes régissant le contrôle des exportations de technologie et d'équipements militaires, 8 décembre 2008.

[12] « Stratégie pour une industrie européenne plus forte et plus compétitive », Communication de la Commission, 5 décembre 2007.

[13] « Louis Gallois : ‘Nous sommes devenus un bon citoyen américain’ », Propos recueillis par V. Gd, Le Figaro, 3 mars 2008.

[14] Rapport sur la mise en œuvre de la stratégie européenne de sécurité - Assurer la sécurité dans un monde en mutation, 11 décembre 2008, p11.

[15] The future of NATO and European defence, House of Commons Defence Committee, Ninth Report of Session 2007-08, 20 March 2008.

[16] Giji Gya - Olivier Jacquemet, « ESDP and EU mission update », in European Security Review, n°39, juillet 2008, p21.

[17] Valentina Pop, « MEPs say anti-pirate mission is military nonsense », EU Observer, 15 octobre 2008. Nicolas Gros-Verheyde, « L’opération ‘récup’ de l’OTAN contre les pirates en Somalie », http://bruxelles2.over-blog.com, 21 octobre 2008.

[18] Jan Gaspers, « France’s Rapprochement with NATO : Paving the Way for an EU caucus ? » in European Security Review n°40, septembre 2008.

[19] Barack Obama and Joe Biden : “A Stronger Partnership with Europe for a Safer America”, www.barackobama.com.

[20] Pour une analyse plus approfondie, voir de l’auteur : « Nouvelle politique européenne de l’Amérique d’Obama : plus ça change… moins ça change ? » in La Lettre Sentinel n°50, novembre 2008.

[21] Audition de M. Bruno Le Maire, secrétaire d’Etat chargé des affaires européennes, devant la Commission chargée des affaires européennes de l’Assemblée nationale, 17 décembre 2008.

[22] Audition du secrétaire d’Etat chargé des affaires européennes, M. Jean-Pierre Jouyet, devant la Commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale, 2 décembre 2008.

[23] « L’Europe de la défense est relancée. Mission accomplie », Entretien avec Hervé Morin, ministre français de la Défense, Propos recueillis par Nicolas Gros-Verheyde, in Europolitique, 14 novembre 2008

[24] Myriam Claude, « 10 ans après Saint Malo, la PESD inaugure le PC de la mission Atalante au Royaume Uni », www.defense.gouv.fr, 4 décembre 2008.

[25] Rapport sur la mise en œuvre de la stratégie européenne de sécurité - Assurer la sécurité dans un monde en mutation, 11 décembre 2008.

[26] Le budget de fonctionnement, qui s'établissait à 17 millions d'euros en 2007 et à 20 millions d'euros en 2008, sera porté à 22 millions d'euros. Le budget opérationnel qui était passé de 5 à 6 millions d'euros de 2007 à 2008, s'élèvera à 8 millions d'euros en 2009.


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