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Petit aperçu sur la politique étrangère, de sécurité et de défense de l’Union européenne

08 avril, 2006
Etude et analyse
Hajnalka Vincze

D’après la fameuse phrase prononcée au début des années 1990 par le ministre luxembourgeois des Affaires étrangères, Jacques Poos, l’UE est « un géant économique, un nain politique et un ver militaire ». Si cette définition est loin d’être tout à fait fausse, elle n’en a pas moins besoin d’une mise à jour et, surtout, d’une bonne dose de clarification.

Caractéristiques

Au sein de la structure à trois piliers de l’UE, la politique étrangère, de sécurité et de défense constitue le deuxième pilier, rigoureusement intergouvernemental. A la différence du premier pilier (celui de la méthode et des politiques communautaires s’appliquant essentiellement au domaine économique), le rôle des institutions supranationales est réglementée de façon beaucoup plus restrictive lorsqu’il s’agit de politique étrangère et militaire européenne. La Commission n’a pas le monopole de l’initiative, le Parlement n’est pas co-décideur et les Etats membres ne sont pas comptables devant la Cour de justice pour les décisions prises en matière de PESC/PESD. De surcroît, au sein même de ce deuxième pilier, les dossiers ayant des implications militaires obéissent, avec des règles encore plus contraignantes, à une logique hyper-intergouvernementale. Et à juste raison.

Tant qu’il n’y a pas au niveau européen une entité politique prête et capable d'assumer et de défendre la souveraineté européenne, la compétence dans ces domaines cruciaux doit rester là où réside in fine la souveraineté. C’est-à-dire chez les Etats-membres. Il est significatif qu’au contraire de la monnaie dite unique, la politique étrangère et de défense de l’Union est qualifiée de commune. En vérité, cette politique européenne se limite au champ d’intersection des vingt-cinq politiques étrangères et de défense nationales. Elle n’a pas pour mission de se substituer à celles-ci : c’est plutôt une sorte de cohabitation qui s’installe, où une politique commune européenne ne peut se dégager que dans les (rares) zones de recoupement.

D’après le modèle d’intégration « fonctionnaliste », l’unification économique mènerait – du fait de l’effet d’engrenage – à la politisation de la construction européenne. Hélas, avec la politique étrangère et de défense il faut se rendre à l’évidence : pour franchir le cap, nous ne pourrons pas faire l'économie d'une clarification préalable des finalités politiques de l’entreprise.  Cette question fondamentale fut jusqu’ici occultée derrière ce que l’on avait l’habitude d’appeler « l’ambiguïté constructive ». Mais en s’approchant du cœur des souverainetés nationales la réponse au fameux « Que voulons-nous faire ensemble ? » est de plus en plus difficile à différer.

Or sur ce point décisif, les Etats membres sont profondément divisés : ils se retrouvent sur l’un ou l’autre côté d’une ligne de clivage à trois niveaux. Curieusement, sur chacun des trois dossiers ils partent de convictions grosso modo communes pour arriver à des conclusions diamétralement opposées. Pour ce qui est par exemple des relations avec les Etats-Unis, tous les Etats européens sont en faveur d’un partenariat étroit entre les deux rives de l’Atlantique. Cependant, pour les pays atlantistes (connus comme le « camp britannique ») la dépendance unilatérale européenne est une forme naturelle et acceptable de ce « partenariat », tandis que ceux qui militent (avec la France en tête) pour l’autonomie européenne soulignent qu’une relation déséquilibrée n’est ni saine ni tenable. Seule une Europe indépendante, prête et capable de poursuivre sa propre politique, serait à même de nouer, sur base de réciprocité, un véritable partenariat avec l’Amérique.

Le deuxième niveau de la ligne de clivage intra-européenne a trait au contenu même du projet d’intégration. Si tous les Etats membres sont en faveur de l’Union européenne, le premier camp (largement majoritaire) ne lui attribuerait des politiques communes que dans les domaines et jusqu’au point où c’est profitable ou du moins indifférent aux marchés et à notre grand allié américain. Contrairement, encore une fois, à l’autre vision (extrêmement minoritaire) qui prétend que l’Europe doit à terme s’assumer en tant que puissance politique à part entière sur la scène internationale.

En troisième lieu, c’est précisément au sujet de l’évolution souhaitable du système international que les divergences deviennent flagrantes. Car si les pays européens sont d’accord sur l’importance du multilatéralisme – comme gage de légitimité et donc de stabilité à long terme – certains d’entre eux aimeraient voir émerger un système unipolaire (dans lequel le centre dit transatlantique assurerait le fonctionnement impeccable d’un multilatéralisme à la carte), tandis que selon d’autres pour qu’un réel multilatéralisme puisse jamais voir le jour, des rapports de force beaucoup plus équilibrés seraient requis au plan international (dans ce scénario l’Europe devrait constituer l’un des centres de pouvoir de ce système multipolaire mettant en pratique le principe des « contrôles et contrepoids »).

A ce point, il convient de faire deux remarques. Premièrement : même si c’est pour des raisons diamétralement opposées, ni la France ni la Grande-Bretagne n’a intérêt à une « supranationalisation » dans le domaine de la PESC/PESD. L’abandon de l’unanimité signifierait pour Paris – du moins dans les conditions actuelles – qu’immédiatement mis en minorité, il serait obligé de dire adieu à ces ambitions d’Europe-puissance. Londres, de son côté, et malgré la position largement majoritaire de sa ligne atlantiste au sein de l’Union, peut craindre que l’expression d’un intérêt collectif européen pourrait néanmoins, du moins par moments, conduire à des positions divergentes de celle de l’Amérique. Et en effet, il y a de fortes chances que cela se produise. Ce n’est pas un hasard si la Grande-Bretagne elle-même se trouve désormais dans une situation fort délicate. Celle dans laquelle même une prise de consience des réalités transatlantiques et un examen critique de l’attitude britannique traditionnelle (à savoir l’abdication complète à long terme sous prétexte d’un soi-disant pragmatisme à court terme) ne peuvent plus être tout à fait écartés.

Deuxièmement, la combinaison de l’opacité autour des finalités stratégiques d’une part et de la perpétuelle fuite en avant dans l’intégration de l’autre eut comme résultat un état de fait plus que préoccupant aujourd’hui. Le processus connu sous le nom d’intégration négative (c’est-à-dire le démantèlement des barrières intérieures européennes et la perte de souveraineté nationale qui en découle) n’a pas été suivi de son pendant positif, notamment la construction d’une entité politique prête et capable d’assumer et de défendre la souveraineté collective des Européens. Or comme le Général de Gaulle nous avait mis en garde : « L’Europe intégrée où il n'y aurait pas de politique, se mettrait alors à dépendre de quelqu’un du dehors qui, lui, en aurait une. » En maintenant notre capacité de décision et d’action dans une sorte de zone grise, nous nous mettons à la merci des menaces, pressions et chantages extérieurs.

 

Rétrospective

 

L’évocation, même succincte, de la « préhistoire » de la politique étrangère et de défense européenne pourrait s’avérer instructive à plusieurs titres. D’autant plus que depuis 1949 (signature du traité de Washington créant l’Alliance atlantique) et 1950 (déclaration Schuman, acte fondateur de la construction européenne), il n’y eut que deux dates clés. L’une remonte à 1989-1990 lorsque l’effondrement du système bipolaire transforma de fond en comble le contexte international, et l’autre se situe en 1998-1999, date à laquelle fut prise la décision de mettre en œuvre la défense européenne dans les cadres de l’UE (et non pas comme simple succursale de l’OTAN).

A l’évidence, l’implosion de l’Union soviétique a changé la donne en faisant disparaître la menace commune et massive dont on pouvait se prévaloir pour refuser d’appréhender les questions de défense au niveau européen sous prétexte de solidarité atlantique. Il faut souligner néanmoins la continuité fondamentale qui s’observe dans la relation transatlantique tout au long des décennies écoulées. D’un côté, le paravent des beaux discours transatlantiques n’a jamais pu – même pas pendant la guerre froide – occulter de façon convaincante les divergences d’intérêts et de valeurs entre les deux rives de l’Atlantique. De l’autre côté, sur les dossiers stratégiques – notamment ceux relatifs à la dépendance ou l’autonomie européenne – l’ambiguïté reste toujours entière.

Dans l’ère bipolaire l’OTAN constitua le forum primordial sinon exclusif de la coopération européenne en matière de défense, et ce sous direction américaine. Toutefois, l’asymétrie structurelle entre les Etats-Unis et leurs alliés avait engendré depuis le début une série de « malentendus », certes soigneusement démentis, maquillés, mis sous le tapis à l'époque. De leur côté, si les Européens acceptaient, voire pour a plupart d’entre eux, cultivaient leur assujettissement, ils n’en éprouvaient pas moins le besoin de tenter, en moyenne une fois par décennie, de se donner un profil plus ou moins distinct sur la scène de la sécurité internationale. Avec un bilan remarquablement modeste jusqu'ici. 

 

Dans les années cinquante, l’initiative de créer une Communauté européenne de défense ne fut pas que prématurée (par rapport à une construction européenne encore embryonnaire), mais surtout elle n’avait d’européen que le nom. Au fait, le traité finalement rejeté par l’Assemblée nationale en France, aurait placé les troupes européennes sous commandement américain dès le temps de paix. Vint ensuite, dans les années soixante, le plan Fouchet inspiré par le général de Gaulle, avec l'objectif d'une union, cette fois-ci authentiquement européenne et politique. Mais l'initiative finit enterrée sous une montagne de plans et de contre-plans issus de vifs débats parmi les Six, au sujet du « supranationalisme versus intergouvernementalisme » et de la « dépendance atlantique versus autonomie » (thèmes par ailleurs étroitement liés l’un à l’autre et  joyeusement pimentés alors par les controverses autour d’une éventuelle adhésion britannique).

 

Dès le début des années soixante-dix, la Coopération politique européenne (CPE, sic), lancée en dehors des structures proprement dites de la Communauté, fut censée établir les cadres d’une concertation et d’une coordination en matière de politique étrangère entre les Etats membres. Là et jusqu’au point où ce serait confortable. C’est-à-dire essentiellement dans les belles paroles. L’Acte unique signé au milieu des années quatre-vingt finit par inclure la CPE dans le texte du traité, et c’est également à ce moment-là que le terme « sécurité » fait sa première apparition hésitante dans les documents communautaires, d’ordinaire méticuleusement discrets sur ce point. Tout compte fait, le seul apport significatif des vingt années de Coopération politique européenne fut le début du commencement d’une sorte de réflexe de coordination européenne. En d’autres mots un processus de « socialisation » généré par les échanges, les réunions de groupes de travail, et la familiarisation mutuelle avec les traditions et les approches diplomatiques des uns et des autres.

 

De toute manière, jusqu'en 1990 l'idée d'une Europe politique et autonome n'était pas vraiment dans les cartes, sous la double contrainte de la discipline des blocs et du déséquilibre inné de la construction européenne (entre sa dimension économique de plus en plus robuste et les aspects sécuritaires traditionnellement considérés comme un tabou). Mais avec la fin du système bipolaire tout ce bel ordonnancement devint obsolète du jour au lendemain. Les conclusions ne furent pourtant tirées que très partiellement dans le traité de Maastricht, lequel lança d’une manière fort ambiguë la Politique étrangère et de sécurité commune de ce qui fut désormais appelé l’Union européenne. Les contradictions se manifestaient de façon particulièrement éclatante dans le « flottement » de l’UEO (l’Union de l’Europe occidentale créée en 1948, puis mise en veilleuse pendant un demi-siècle). Ressuscitée, l’organisation attendait en sa double qualité de « bras armé de l’Union » et de « pilier européen de l’OTAN » que la balance se penche d'un côté ou de l'autre.

 

Finalement, c’est au sommet de Cologne de juin 1999 que les Quinze réussirent à se mettre d’accord (sur la base de la déclaration franco-britannique de Saint-Malo du mois de décembre précédent) pour lancer dans les cadres de l’Union la dénommée politique européenne de sécurité et de défense commune. Simultanément, le flottement de l’UEO touchait à sa fin : les fonctions de gestion de crise de l’organisation furent reprises par la nouvelle politique de l’UE. Depuis, le temps est aux querelles autour d'une supposée hiérarchie entre l’UE et l’OTAN, qui ressurgissent périodiquement sur fond d’un développement institutionnel et opérationnel dynamique de la PESD.

 

Les nouveautés du dernier traité, soi-disant constitutionnel, vont essentiellement dans trois directions, correspondant par ailleurs à des préoccupations de longue date : le renforcement de la cohérence (une meilleure harmonisation des multiples activités extérieures de l’Union) ; la promotion de la flexibilité (la possibilité pour les Etats membres plus ambitieux d’aller plus vite et plus loin) ; et l’expression de la solidarité (sous forme d’une clause susceptible d’être activée en cas d’attaque terroriste et d’un engagement général de type défense collective). En tout état de cause, les péripéties de la ratification du traité sont accessoires du point de vue de la politique étrangère et de défense : le rythme des évolutions continue d’être dicté par l’existence ou l’absence de la volonté politique des gouvernements des Etats membres.

 

Pour conclure cette rétrospective, deux observations sont de mise. Premièrement : si la politique de défense européenne fut lancée soi-disant pour compléter la PESC, il est clair que la situation est inverse. C’est précisément sur le plan de la politique étrangère – avec, en premier lieu, la question de nos relations avec Washington – qu’une clarification fait cruellement défaut, décrédibilisant ainsi l’ensemble de l’action extérieure de l’Union européenne. Deuxièmement : la nature et les règles actuelles de la PESD reflètent l'impasse momentané qui caractérise aujourd’hui les rapports de force entre les deux rives de l’Atlantique. Les Etats-Unis ne sont plus en mesure d’empêcher les Européens de sortir de la camisole de force atlantique, tandis que manifestement nous ne sommes pas encore prêts à faire pleinement aboutir notre émancipation.

Concept de sécurité et/ou stratégie ?

Afin de mieux cerner l’essentiel de la politique étrangère et de défense de l’UE (avec toutes ses contradictions internes), il convient de faire une distinction très nette entre l’approche générale des Européens aux questions de sécurité d’une part, et les conceptions stratégiques des Etats membres de l’autre. Car si l’on observe en Europe une forte convergence des vues en ce qui concerne la manière d’appréhender la notion même de la sécurité, cette belle unité s’efface jusque dans la mémoire dès qu’il est question d’enjeux de souveraineté et de politique de puissance.

 

Pour ce qui est de la vision de la sécurité, une attitude spécifiquement européenne découle à la fois de la géographie de notre continent, des leçons de l'histoire et de l’expérience d’un demi-siècle d’intégration. Un seul regard à la carte suffit pour se rendre compte que, pour l’Europe, l’isolationnisme ne fut jamais une option. La stabilité de notre voisinage est un intérêt vital et constant pour nous, or le seul moyen durable pour l’assurer passe par l'engagement, la coopération et le dialogue. Ceci est particulièrement vrai aujourd’hui, étant donné les défis transnationaux (tels la pollution de l’environnement, la migration illégale, le crime organisé), et lorsque la moitié de notre consommation énergétique – 70% d’ici 2030 – provient de sources extérieures en transitant par les pays voisins.

 

Aussi, notre vision du monde, façonnée par de longs siècles de guerres fratricides et d’alliances interchangeables, est fortement teintée de scepticisme. Les schémas réducteurs d’une lutte universelle entre le Bien et le Mal nous paraissent à la fois naïfs et dangereux, et nous y soupçonnons – en général non sans raison – des agendas cachés. S'y ajoute le traumatisme de la Seconde Guerre mondiale où nous avons réussi à pousser la civilisation européenne au bord du gouffre, en remettant en cause tout ce qui faisait notre fierté et notre propre héritage humaniste. Laquelle expérience doit nous inculquer une bonne dose d’humilité, tout en attirant notre attention sur la fragilité permanente de ce qui peut nous sembler acquis.

 

Finalement, la construction européenne s’employait durant ce dernier demi-siècle à mettre les relations entre Etats sur des bases radicalement nouvelles. Elle fonctionnait – pour reprendre les mots de Jacques Delors – comme « le laboratoire de la gestion des interdépendances ». Les leçons que nous en avons tirées, et en particulier notre préférence pour les solutions multilatérales, peuvent en effet s’avérer fort utiles dans un monde qui doit faire face à une complexité croissante et une globalisation loin (très loin) d'être maîtrisée. D’après Javier Solana : « L’attachement des Européens au multilatéralisme ne vient pas d’une stratégie malveillante, mais d’une conviction profonde. Pour paraphraser Sir Winston Churchill, on pourrait dire que le multilatéralisme est la pire forme de gouvernance internationale, à l’exception de toutes les autres que nous avons essayées ».

 

En s'appuyant sur notre héritage collectif, la vision européenne de sécurité a d’ores et déjà ses caractéristiques distinctes. Notre politique extérieure dite « structurelle » s’efforce de se concentrer sur les racines des problèmes, au-delà de leurs symptômes évidents. Elle souligne l’importance des solutions légitimes, comme étant les seules potentiellement capables d’assurer une stabilité à long terme, au lieu de provoquer un effet de boomerang. La valorisation sus-mentionnée du multilatéralisme participe de cette même approche globale : la loi de la jungle (favorisant certes le plus fort, du moins à court terme, mais au risque de justifier l’emploi de tous les moyens – y compris asymétriques – par le plus faible, et de consacrer une matrice violente des relations internationales) est résolument rejetée  par l'Europe.

 

Tout ceci est fort beau et bon, mais n’a absolument aucune utilité tant que nous n’adoptons pas une posture stratégique pour défendre et promouvoir nos idées. Car si nous voulons préserver notre modèle et peser sur les événements extérieurs, il faut beaucoup plus qu’une vision commune de sécurité, aussi intelligente soit-elle. Nous devons nous doter d'une véritable stratégie. Or la réflexion stratégique, guidée par des considérations géopolitiques et basée sur l’impératif de la souveraineté, est par définition intimement liée aux notions de puissance et d’autonomie. Et c’est là que les choses commencent à se compliquer.

 

Car l’idée même d’une Europe-puissance autonome est vigoureusement contestée par la plupart des Etats membres. Sans parler du tollé qu’elle provoque de l’autre côté de l’Atlantique. Les réticences intra-européennes proviennent d’un pacifisme béat d’une part, et d’un atlantisme servile de l’autre. L'un et l'autre sont des attitudes irresponsables et en définitive fatales. Car le refus de la puissance conduit à l’impuissance, et le refus de l’indépendance mène à la dépendance. L’impuissance et la dépendance entraînent toutes les deux la décrédibilisation, c’est-à-dire la perte de toute position de négociation. Qu’il s’agisse de l’influence sur les événements extérieurs, de la mise en place du nouveau système international ou de la préservation de notre propre modèle européen.

 

 


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