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Hongrie: choix douloureux, pièges durables

Hajnalka Vincze

Si les critiques fréquentes à l’égard de la politique de défense hongroise ne sont pas sans fondements, leurs exagérations nécessitent néanmoins d’être relativisés. Le papier aborde en trois chapitres la question des incessantes pseudo-réformes des forces armées, celle de « l’atlantisme pragmatique » de la Hongrie, de même que le « pourquoi » et le « comment » de la participation hongroise en Irak.

La politique de défense hongroise fait régulièrement l’objet de critiques qui, loin d’être sans fondements, peuvent néanmoins paraître parfois exagérées.

Au fil des années, la Hongrie s’est taillé une réputation douteuse en étant désignée à plusieurs reprises comme le « cancre » de l’Otan. La prétendue réforme des forces armées avait traîné sans résultat probant pendant plus d’une décennie avant les décisions prises à partir de 2000, les engagements pris envers l’Alliance atlantique n’ont pas toujours été respectés, les débats de politique intérieure ont tendance à prendre en otage les questions de défense, et le mirage d’un engagement « euro-atlantique » soi-disant harmonieux conduit souvent à des discours creux et à des actes inconséquents. Toutefois, une simple évocation de ces tares risque de considérablement fausser l’image. Primo, si les dysfonctionnements énumérés sont incontestables, ils ne sont point l’apanage de la Hongrie : à des degrés divers et à des moments différents, pratiquement chacun des alliés européens doit faire face aux mêmes problèmes. Secundo, certes lentement et avec une issue incertaine, mais des changements se profilent à l’horizon. Depuis l’an 2000, d’importantes décisions furent adoptées en matière de défense nationale, censées ouvrir une phase à la fois plus dynamique et plus cohérente que les précédentes. Tertio, l’accent mis sur les défaillances criantes fait oublier quelques points positifs pourtant indéniables. Qu’il s’agisse de la participation active dans les opérations extérieures, des initiatives multinationales ou des éventuels créneaux, les forces armées hongroises sont prêtes à apporter une contribution – à proportion de leurs moyens, évidemment – aux efforts communs mis en œuvre.

1. D’incessantes pseudo-réformes

En 2004, le document officiel sur le dernier concept de défense résume sans ambages les tentatives de restructuration du secteur dans la période de l’après-guerre froide : « Les réformes et réorganisations continues que subit l’armée ont conduit à une série d’échecs (…) Depuis les changements de 1989, nous n’avons pas pu – ou très difficilement pu – définir la place et le rôle des forces armées dans la société et dans nos systèmes d’alliances ; nous n’avons confié que peu de missions raisonnables à nos militaires et nous ne pouvons pas utiliser de façon profitable les plusieurs centaines de milliards de forints versés par les contribuables » [1]. En effet, seuls deux éléments constants peuvent être identifiés durant toute cette période : la réduction des effectifs et les difficultés du budget. Le tout sans un concept d’ensemble et sans la nécessaire continuité politique : chacun des gouvernements successifs a lancé « sa » propre réforme, laquelle s’est finalement limitée à de nouvelles réductions d’effectifs.

Néanmoins, avec l’adhésion à l’Otan, en 1999, le contexte sécuritaire s’est définitivement précisé (pendant plusieurs années après 1989, la Hongrie devait planifier dans un « vide » ou « flou » stratégique[2], et certaines mutations ne pouvaient plus être différées. Sous une pression croissante (extérieure, suite aux critiques venues de l’Alliance, mais aussi intérieure, du fait de scandales sur les conditions de vie des appelés et d’une contre-performance flagrante pendant la guerre du Kosovo), le gouvernement de droite de Viktor Orbán a procédé, en 1999-2000, à une révision stratégique dont les conclusions furent adoptées par le Parlement à une écrasante majorité. Cette réforme prévoyait une transformation en trois étapes. De 2000 à 2003, l’accent serait mis sur les restructurations, accompagnées de la mise à niveau des conditions de vie des militaires. De 2003 à 2006, la priorité serait donnée à l’amélioration de la qualité de vie et du taux de disponibilité. Entre 2007 et 2010, l’attention porterait sur la modernisation des équipements. Le changement de gouvernement de 2002 a sonné le glas d’un projet déjà miné, d’un côté, par les insuffisances de la mise en œuvre (réintégration plus juridique qu’effective de l’état-major dans le ministère de la Défense ; maintien de la conscription ; problèmes de financement ; incapacité d’une direction ministérielle, aux compétences fort contestables, à communiquer la logique de ses décisions aux Alliés) et, de l’autre, par les nouvelles propositions de l’Otan concernant la modernisation des forces armées hongroises (reçues en mars 2001), auxquelles se sont ajoutées les modifications des priorités de l’Alliance après le 11 septembre et les engagements de capacité de Prague.

Dès son arrivée, Ferenc Juhász, ministre de la Défense dans la coalition sociale-libérale, a lancé un « réexamen de la défense ». En se référant à la méthode utilisée au Royaume-Uni lors de la révision stratégique de 1997-1998, dix étapes étaient prévues, allant de la définition des objectifs de sécurité et de défense jusqu’à l’allocation des ressources, en fonction de scénarios différents suivant le niveau d’ambition. La clarification des missions et les demandes capacitaires correspondantes ont servi de base à une planification des ressources pour la période de 2004-2013. En mars 2004, le Parlement a approuvé la résolution sur l’évolution à long terme des forces armées, ce qui a ouvert la voie à la mise en œuvre du quatrième concept de réforme militaire depuis 1989. Toutefois, les restrictions budgétaires annoncées dans le courant de l’été 2004, l’absence de consensus parmi les principaux partis, de même que l’ajournement de certaines questions clés ensuite réapparues lors de l’élaboration de la stratégie militaire nationale, sont largement interprétés comme des signes de mauvais augure.

Pour de nombreux experts, cette dernière tentative – quoique la plus soigneusement préparée – ne ferait pas exception dans la « série d’échecs » décrits par le ministère. Ainsi, selon l’un des analystes les plus reconnus, István Gyarmati, « aujourd’hui, ce n’est pas seulement la réforme militaire non existante qui est en danger, mais l’existence même de nos forces armées. Le processus de destruction de l’armée est arrivé à sa phase ultime, avec le concours de chaque gouvernement de l’après-1989. Comme je l’avais de nombreuses fois exprimé (en accord avec beaucoup d’experts hongrois et étrangers), il n’y a pas eu de réforme militaire en Hongrie. Le dernier réexamen de la défense fut la tentative la plus réussie, mais il est maintenant évident qu’il est, lui aussi, mort-né » [3].

On récapitulera ici les lignes directrices telles qu’elles se présentent à travers les décisions prises ou annoncées en matière de défense jusqu’en fin 2004. La conscription est abolie, le dernier appelé quitte l’armée le 3 novembre 2004 [4]. Pour ce qui est des effectifs programmés des forces armées, la résolution parlementaire de mars 2004 établit un seuil maximal de 40 000 hommes. Selon F. Juhász, le gouvernement viserait plutôt le chiffre de 30 000. Les engagés volontaires sont présents depuis 1994 dans l’armée hongroise. Après une augmentation de 70 % de leur salaire de base en 2001, leur nombre devrait avoisiner (selon les prévisions) les 11 800 hommes fin 2004, pour atteindre 14 900 à la fin de l’année 2005. Or, à l’automne 2004, l’armée ne comptait que 8 300 soldats engagés, ce qui laisse présager d’importants défis de recrutement et de fidélisation (en 2003, sur les 5 500 postulants, seuls 2 000 ont pu être retenus par l’armée[5].

La nouvelle programmation 2004-2013 prévoit, elle aussi, trois étapes. Jusqu’en fin 2006, l’armée doit être réorganisée et relocalisée, les unités assignées à l’Otan et à l’UE seront équipées en priorité, les équipements désuets seront retirés du service. Entre 2007 et 2010, les 14 nouveaux avions de chasse Gripen entreront en service, les unités Otan-UE recevront de nouveaux véhicules blindés, les taux de disponibilité respectifs des différents éléments terrestres, aériens et du génie devraient être atteints. Avant la fin de l’année 2013, il faudra établir des proportions raisonnables entre les catégories du personnel et rapprocher les conditions de vie et de travail des militaires de la moyenne de l’Otan.

La marge de manœuvre de la direction politico-militaire est réduite du fait d’un contexte budgétaire particulièrement contraint. Ainsi, la baisse du budget par rapport à la programmation de 2004-2013 remet en question la viabilité même des plans arrêtés : ceux-ci comptaient avec un budget de défense totalisant 1,71 % du PIB en 2004 et atteignant 1,81 % en 2006, mais les décisions prises au cours de l’an 2004 laissent prévoir un chiffre de 1,3-1,5 % pour les prochaines années. De surcroît, la part consacrée à la modernisation des équipements est déjà particulièrement faible puisqu’elle ne représente qu’environ 11 % des dépenses [6].

L’emploi des forces armées hongroises se conçoit dans une logique d’alliance [7]. La participation aux opérations extérieures multinationales constitue donc une priorité clairement affirmée [8]. D’après les conclusions du réexamen de la défense : « La planification comptait – à part les forces nécessaires aux missions de routine en temps de paix – avec la mise en place d’une brigade déployable de combat et les éléments de soutien et de logistique correspondants ; deux bataillons destinés aux opérations de paix au cas où ces capacités ne seraient pas indispensables au renforcement de la sécurité des frontières ; des capacités spécialisées (à la hauteur de deux bataillons) déployables soit avec la brigade, soit de façon autonome » [9].

2. Un atlantisme pragmatique

À l’instar des autres pays de la région, la Hongrie considère l’Otan (et par là, l’engagement – réel ou supposé – des États-Unis) comme la clef de voûte de sa sécurité et de sa défense nationales. Pour des raisons diverses et multiples, les pays de l’ancien bloc communiste ont nourri une conception à la fois globale et compartimentée de leur intégration appelée « euro-atlantique » [10]. Dans leur vision, l’entrée dans l’Otan et l’adhésion à l’Union européenne sont les deux faces d’une même médaille. Ce « retour à l’Occident » est imaginé comme un tout harmonieux, où la sécurité se trouverait dans la « boîte Otan », alors que la prospérité serait assurée par la « boîte UE ». L’adhésion à l’Union, la dynamique de la PESD, les nombreuses querelles transatlantiques auxquelles les nouveaux entrants assistent désormais de l’intérieur, de même que l’attention accrue pour les aspects non militaires de la sécurité, vont dans la direction d’une remise en cause de ces idées initiales.

Néanmoins, Budapest – comme tant d’autres États membres anciens et nouveaux – s’obstine à nier l’éventualité même d’une contradiction entre projets européen et atlantiste. La Hongrie met l’accent sur un maximum d’harmonisation et de synergie entre la PESD et l’Otan (sous-entendant la primauté de cette dernière). En règle générale, les motifs avancés sont de nature technique et capacitaire – éviter les duplications, optimiser les ressources disponibles –, mais les mobiles réels sont, comme ailleurs, dans une large mesure politiques. Les pays de Visegrád avaient affirmé, juste après le sommet d’Helsinki de 1999, que la PESD en formation « renforce la sécurité euro-atlantique dont l’Alliance nord-atlantique est la pierre angulaire ». Les conclusions de ce réexamen de la défense en Hongrie réaffirment que « l’Otan est le facteur le plus important de la stabilité européenne, et la seule organisation qui, dans un avenir prévisible, puisse garantir militairement la défense de ses membres ». László Kovács, ministre des Affaires étrangères avant de devenir commissaire européen à Bruxelles, a mis parmi les nouvelles priorités de la diplomatie hongroise l’objectif que « la politique étrangère, de sécurité et de défense de l’Union ne nuise pas aux relations transatlantiques » [11].

Cela dit, l’atlantisme de la Hongrie est largement perçu non comme émotionnel et militant, mais plutôt comme pragmatique et modéré. En effet, Budapest prend de plus en plus conscience de la montée en puissance de la PESD. Or, tout indique qu’à l’avenir, c’est l’UE qui prendra en charge les zones particulièrement sensibles du point de vue hongrois, en premier lieu le maintien de la paix dans les Balkans. La Hongrie s’efforce d’être active en matière de PESD, qu’il s’agisse de l’engagement des capacités, de la participation à la future coopération « structurée » et à l’Agence européenne de défense ou de la mise sur pied des groupements tactiques [12].

3. Participation en Irak : le pourquoi et le comment

Lors de la crise irakienne, la Hongrie faisait partie de la « nouvelle Europe » alignée sur la position des États-Unis [13]. Le gouvernement a accepté (en décembre 2002) que l’armée américaine utilise la base de Taszár pour y former des émigrés irakiens, et le Premier ministre Medgyessy a signé la fameuse « Lettre des Huit » publiée le 30 janvier en appui à la politique washingtonienne. Le Parlement a donné son feu vert au transfert des troupes et du matériel de l’Otan à destination de la Turquie, et la Hongrie a autorisé – comme la France et la Belgique – le survol de son espace aérien dans le cadre de l’intervention américano-britannique en Irak [14].

Cependant, le gouvernement a tenu fermement à ne pas envoyer de troupes de combat. Le contingent de transport hongrois (un bataillon de 300 hommes) est donc arrivé sur place en juin 2003, alors que la résolution 1483 du Conseil de sécurité de l’Onu avait déjà nettement fait la distinction entre les « puissances occupantes » et les « États qui ne sont pas des puissances occupantes et qui contribuent à la stabilité et à la sécurité en Irak » [15]. Aussi, ne faut-il pas oublier le contexte régional des Peco, caractérisé par une sorte de compétition en matière de gages de fidélité envers les États-Unis. Or, la Hongrie – déjà régulièrement mise au pilori comme l’un des alliés les moins convaincants – aurait difficilement pu se permettre de rester à l’écart de cette nouvelle série de démonstrations de loyauté.

Et c’est là tout le piège de l’engagement « euro-atlantique » de la région, où la Hongrie ne constitue qu’un exemple parmi d’autres. Aux yeux des pays d’Europe centrale et orientale, seule l’Amérique (via l’Otan) semble fournir des garanties crédibles en matière de défense du territoire national. Du fait des insuffisances de leur propre performance militaire, ils tentent donc de compenser par une inflation de promesses et d’actes d’allégeance envers la puissance américaine. Néanmoins, on pourrait compter sur un infléchissement de cette vision, au fur et à mesure que la PESD gagne en importance et que la question d’une autonomie – et d’une défense collective – européennes se pose en des termes de plus en plus concrets.

(In: La défense en Europe : Avancées et limites (Les études de la documentation française), sous la direction de Patrice Buffotot, août 2005.)


[1] « Vers l’armée du xxie siècle », publication du ministère de la Défense, 2004 (Úton a XXIszázad hadserege felé).

[2] Sur le défi supplémentaire posé par la transformation de l’Alliance elle-même, v. András Simonyi, ambassadeur de la Hongrie à l’Alliance, « Monter dans le train en marche de l’OTAN » et « Interview avec M. András Simonyi », Revue de l’OTAN, vol. 46, n° 3, automne 1998 et vol. 49, n° 1, printemps 2001.

[3] István Gyarmati, ambassadeur et ancien secrétaire d’État adjoint à la Défense, « Débat sur ce qui n’existe pas », Népszabadság, 16 août 2004 (Vita arról, ami nincs).

[4] L’abolition du service militaire obligatoire faisait partie du programme du nouveau gouvernement. La résolution du gouvernement du 14 mars 2003 prévoyait la disparition de la conscription avant le 30 juin 2005. Suite à la décision gouvernementale du 9 juin 2004, les derniers appelés devaient quitter l’armée en novembre 2004.

[5] V. Károly Csabai, « L’état des lieux dans la transformation des forces armées hongroises en une armée de métier, fin avril 2004 », Nouvelle Revue de la défense nationale, septembre 2004 (A Magyar Honvédség önkéntes hader?vé történ? átalakításának helyzete 2004. április végén) et János Szabó, « Perspectives de l’environnement de sécurité et de défense en 2004 », Nouvelle Revue de la défense nationale, mai 2004 (A védelmi és biztonságpolitikai környezet perspektívái 2004-ben).

[6] L’industrie de défense hongroise emploie quelque 3 000 personnes (au tournant de 1989, ce chiffre fut de 30 000) et produit une valeur de 61 millions d’euros par an.

[7] L’Otan est considérée comme la pierre angulaire de la sécurité du pays. Les capacités assignées à l’Alliance bénéficient donc d’une priorité absolue, et la Constitution fut modifiée, en décembre 2003, afin de transférer dans la compétence du gouvernement (sans approbation parlementaire préalable, comme c’était le cas jusque-là pour les activités associées au combat) l’autorisation de l’emploi et du mouvement des forces armées hongroises ou étrangères, pourvu qu’ils découlent des décisions de l’Alliance.

[8] L’effectif des troupes en opérations extérieures est d’environ 1 000 hommes, ce qui place Budapest – si l’on compare avec l’effectif total des forces terrestres – en sixième position au sein de l’Otan.

[9] Réexamen de la défense, ministère de la Défense, août 2003. Les domaines de spécialisation envisagés comprennent la police militaire, la coopération civilo-militaire (Cimic), le nettoyage des eaux, la construction de pontons, des unités médicales et de protection NBC.

[10] Pour des détails, v. Pál Dunay, « Presque membre – dans quel but ? », Élargissement et défense européenne après le 11 septembre, Cahier de Chaillot n° 53, Institut d’études de sécurité de l’UE, juin 2002. V. aussi Gilles Andréani, « Atlantistes aujourd’hui, Européens demain ? », Pouvoirs, n° 106 (Les nouveaux États de l’Union), 2003.

[11] László Kovács sur les priorités de la politique étrangère de la Hongrie, MTI (Agence de presse hongroise), 3 mars 2004. Il faut noter que cette position officielle est partagée par tous les partis parlementaires. L’opinion publique hongroise, pour sa part, est résolument européiste en matière de défense, d’après les sondages de l’Eurobaromètre.

[12] Pour ce qui est de l’engagement des capacités, la Hongrie a proposé, aux conférences de 2000-2001, un bataillon d’environ 350 militaires, de même que 107 policiers qui seront déployés sous l’égide de la PESD. Aussi Budapest participera-t-il à la création d’un groupement tactique multinational, composé d’unités italiennes, slovènes et hongroises.

[13] Pour une vue d’ensemble de la région, v. Thomas Schreiber, Le rêve américain de la « nouvelle Europe », Le Monde diplomatique, mai 2004. Pour le cas hongrois, v. aussi Hajnalka Vincze, « La Hongrie et le conflit irakien: principales décisions », et « Pourquoi la Hongrie s’engage-t-elle en Irak? », Journal francophone de Budapest, 26 mars et 11 juin 2003.

[14] Le tout fut accompagné par quelques gestes de démonstration d’autonomie de la part du gouvernement et par une protestation véhémente de l’opposition : les deux étant guidés par des considérations de politique intérieure dans un contexte où les trois quarts de la population se disaient clairement opposés à une intervention américaine en Irak. Sondage de l’Institut Gallup de Hongrie, réalisé entre 6-13 février 2003.

[15] Suite à la décision parlementaire du 15 novembre 2004, le mandat du contingent ne fut pas prolongé au-delà du 31 décembre 2004. Après cette date, la participation hongroise en Irak est susceptible de se matérialiser dans le cadre des opérations de l’Otan.


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